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　　要盡快進(jìn)行災害管理資源的整合，政府始終要發(fā)揮主導作用，構建全社會(huì )統一的災害管理、指揮、協(xié)調機制，實(shí)現由單一減災向綜合減災的轉變，形成災害應急管理的合力�！　�

　　由于我國災害問(wèn)題的復雜性、群發(fā)性，迫切需要制訂全國性的災害管理的基本法律，并完善現有的法律法規，使立法工作適應我國目前和未來(lái)的災害管理工作需要。

　　5月12日汶川大地震發(fā)生后，東北財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展研究院迅速啟動(dòng)了抗震救災應急研究計劃，集中優(yōu)勢研究力量展開(kāi)一系列有針對性的研究工作。

　　日前，本報記者就“如何進(jìn)一步強化和鞏固前期抗震救災成果，建立自然災害應急管理的科學(xué)機制”，采訪(fǎng)了該研究院研究員嚴紹兵。

　　建立專(zhuān)門(mén)應急機構

　　記者：發(fā)達國家有什么樣的應急管理經(jīng)驗，您怎么看待發(fā)達國家的應急機制？

　　嚴紹兵：自然災害通常都會(huì )經(jīng)歷從醞釀、爆發(fā)、蔓延、減弱到最終消亡的生命周期。圍繞自然災害的生命周期，政府自然災害的應急管理應該貫穿自然災害的事前、事中和事后整個(gè)過(guò)程。盡管各國國情不同，面對的自然災害種類(lèi)不同，但政府的應急機制通常都包括預防機制、預警機制、反應機制、控制機制、恢復機制等五個(gè)主要部分。

　　發(fā)達國家中央政府應急管理大體上可分為三種模式：美國模式、日本模式和俄羅斯模式。美國模式的總特征為“行政首長(cháng)領(lǐng)導，中央協(xié)調，地方負責”；俄羅斯模式的總特征為“國家首腦為核心，聯(lián)席會(huì )議為平臺，相應部門(mén)為主力”；日本模式的總特征為“行政首腦指揮，綜合機構協(xié)調聯(lián)絡(luò )，中央會(huì )議制訂對策，地方政府具體實(shí)施”。

　　一個(gè)國家如何建立突發(fā)自然災害應急處理機制，是與該國的經(jīng)濟發(fā)展水平、政治體制和面臨突發(fā)自然災害的范圍和頻度等因素相關(guān)聯(lián)的，在突發(fā)自然災害的應急處理方面有一些普遍適用的規則可以遵循。

　　我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類(lèi)多、頻度大、分布廣、損失嚴重，關(guān)系到整個(gè)國家的經(jīng)濟發(fā)展和長(cháng)治久安。在與自然災害的長(cháng)期斗爭中，我國積累了許多應急管理的經(jīng)驗，制訂了“預防為主，防治結合”、“防救結合”等一系列政策方針，頒布了《破壞性地震應急條例》、《防震減災法》等一系列自然災害應急管理法律法規，初步建立起自然災害應急管理的工作體系。

　　但是與發(fā)達國家相比，我國自然災害的應急管理基本上還處于起步階段，因此除了自身經(jīng)驗的積累和實(shí)踐的探索之外，還需要對其他國家的經(jīng)驗教訓進(jìn)行學(xué)習和借鑒。

　　記者：我國當前的應急管理機制是什么樣的？

　　嚴紹兵：長(cháng)期以來(lái)，我國由于受分門(mén)別類(lèi)的災害應急管理體制的限制，形成了單災種、分部門(mén)、分地區的單一災害管理模式。然而，突發(fā)自然災害往往突如其來(lái)，猝不及防，從而使得任何一個(gè)部門(mén)，有時(shí)甚至是一級政府，即使水平再高，能力再強，也難以單獨應對大規模的突發(fā)自然災害。因此，要盡快進(jìn)行災害管理資源的整合，政府始終要發(fā)揮主導作用，構建全社會(huì )統一的災害管理、指揮、協(xié)調機制，實(shí)現由單一減災向綜合減災的轉變，形成災害應急管理的合力。

　　從災害綜合管理的角度看，借鑒國外經(jīng)驗，我國應當建立統一的、專(zhuān)門(mén)的自然災害應急管理機構。建立一個(gè)由國務(wù)院主要領(lǐng)導人(副總理或國務(wù)委員)牽頭的處理包括自然災害在內的各種危機事件的綜合協(xié)調部門(mén)，該機構獨立設置，隸屬于政府機構序列；在該機構下設立專(zhuān)門(mén)應對自然災害的職能部門(mén)，如自然災害局。

　　該職能部門(mén)的主要功能分為日常運作和應急管理兩個(gè)方面。日常運作就是定期召集專(zhuān)家對一定時(shí)間內可能發(fā)生的包括自然災害在內的各種危機進(jìn)行預警分析，向國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導定期匯報研究成果，提出應對危機事件的相應措施。同時(shí)，該機構還應該建立重大危機事件會(huì )商制度。

　　綜合協(xié)調部門(mén)在平時(shí)主要起預警、監控、咨詢(xún)和業(yè)務(wù)指導作用，一旦危機事件爆發(fā)了，應當隨即轉為國家應對有關(guān)危機事件的具體指揮與協(xié)調機構，針對已經(jīng)發(fā)生的危機事件權威地調配資源，在災害預防和災區的重建方面發(fā)揮協(xié)調有關(guān)部門(mén)的核心作用。

　　多方面完善應急機制

　　記者：我國當前已制訂了同防災、減災有關(guān)的法律、法令近百件，如《防震減災法》、《防洪法》等，您認為還有什么需要完善的地方？

　　嚴紹兵：世界上自然災害應急機制先進(jìn)的國家，無(wú)不把災害立法作為實(shí)施災害管理的基礎。對于經(jīng)常發(fā)生的、對人民生命財產(chǎn)造成嚴重破壞的重大災害，更要制訂專(zhuān)門(mén)的法律文件來(lái)指導各團體及個(gè)人的減災防災措施。并且，從體系的要求看，減災法規不僅應有一套完備的單項法規，也要有一個(gè)能駕馭減災系統工程全局的基本法律。世界上很多國家都有《災害管理基本法》，并以此作為建立其他減災法規的基礎和指導減災活動(dòng)的綱領(lǐng)�！稙暮�管理基本法》應對地震災難預防、應對措施、信息傳遞、災后重建以及財政金融措施等做出規定，通過(guò)加強危機管理統一指揮和調度。

　　目前，我國尚無(wú)一個(gè)綜合性規范防災減災工作的基本大法，致使減災領(lǐng)域中許多需要法律調整的關(guān)系和問(wèn)題無(wú)法可依，政策和行政手段在相當程度上和相當范圍內還在代替法律的功能；減災法律覆蓋災種偏少，內容籠統，可操作性不強；缺少我國的減災基本計劃，以及各級政府的計劃。

　　我們認為，由于我國災害問(wèn)題的復雜性、多發(fā)性，迫切需要制訂全國性的災害管理的基本法律，并完善現有的法律法規，使立法工作適應我國目前和未來(lái)的災害管理工作需要。

　　記者：汶川地震造成數百萬(wàn)人無(wú)家可歸，帳篷等物資緊缺，您認為我國該如何解決救災物資短缺這個(gè)問(wèn)題，以應對可能出現的災害？

　　嚴紹兵：對做好救災物資儲備，我們必須充分認識。此外，各地應根據地理位置、氣候條件和災害發(fā)生特點(diǎn)的不同，在儲備物資品種方面有所側重，如洪澇地區可多儲備沖鋒舟、救生圈、橡膠艇等水上救生設備等；地震、泥石流易發(fā)地區可儲備挖掘機、鼓風(fēng)機、救生擔架等尋找和挖掘被壓埋人員的救生裝備；雪災地區可儲備一批棉衣被、棉帳篷等物資。

　　對于國家級救災物資儲備倉庫及儲備中心的建設要統籌規劃，合理布局。在交通方便、物資豐富、災害多發(fā)區應多設一些，其他偏遠地區也要適當建設一批。國家和省級救災物資可由規劃中的市(州)、縣救災倉庫代儲、保管，縣(市)自身也要儲備必要的救災物資。而對于那些數量不足或不易長(cháng)期保存的救災物資，要建立緊急采購程序�？h(市)以上災害管理部門(mén)要在災害發(fā)生之前，提前與提供主要救災物資的供應商簽訂采購合同，一旦災害發(fā)生，供應商能夠以最快的速度，提供價(jià)廉質(zhì)優(yōu)的救災物資，既可以減少物資儲備的成本，又能滿(mǎn)足災后緊急救助的需要。

　　災害發(fā)生后，救災物資由民政部門(mén)統一調撥，在24小時(shí)以?xún)人瓦_災區。物資的出入庫清單要輸入專(zhuān)門(mén)的物資管理系統，通過(guò)計算機聯(lián)網(wǎng)，使各級領(lǐng)導隨時(shí)掌握儲備物資的品種、數量，便于救災物資的及時(shí)調撥和嚴格管理，防止挪用、濫用現象的發(fā)生。(宋凱)