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     航拍災后的地震重災區--四川汶川映秀鎮。 中新社發(fā) 賁道春 攝

　　(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)

　　　　當國家范圍內發(fā)生重大自然災害的時(shí)候，如何更為有效地救災，防止災害規模和程度的擴大與加深？如何使災區民眾得到救助、而救助本身又能保證及時(shí)有效、有條不紊？

　　　　我們可以斷言，一個(gè)在法律系統支持下的抗擊自然災害的救災系統的啟動(dòng)，是抗災救災最為有效的系統

　　　　文/任劍濤

　　汶川發(fā)生地震后，國家力量的緊急投入，軍隊、武警和公安官兵的英勇奮戰，地方政府的積極抗災，以及志愿者冒著(zhù)極大風(fēng)險的救助行動(dòng)，無(wú)不讓人感動(dòng)。人們有理由相信，災區人民能夠戰勝地震，重建家園。

　　同時(shí)，每次災害發(fā)生之后，救助行動(dòng)的秩序性、組織性、效率性，還是讓人覺(jué)得存在改進(jìn)的余地——比如，領(lǐng)導人的行動(dòng)快于組織力量的動(dòng)員；比如，應該投入的有效力量與需要投入的力量存在距離；比如需要投入的力量投入分散使救災的效率遞減。

　　這些情況顯示了——我們需要在國家基本法律的層面上，明確規定遭遇自然災害和社會(huì )緊急狀態(tài)的清晰法規；也需要一部應對緊急狀態(tài)的國家綜合性部門(mén)法規。

　　前者，是一個(gè)在國家憲法中如何明確規定緊急狀態(tài)的法律問(wèn)題；后者，則是一個(gè)如何制定國家緊急狀態(tài)法的問(wèn)題。

　　在我們國家，由于憲法沒(méi)有明確具體的緊急狀態(tài)法條，也沒(méi)有制定專(zhuān)門(mén)的國家緊急狀態(tài)法律文獻，因此，國家的既定體制，是為了滿(mǎn)足日常狀態(tài)下的國家治理的法律需要。也就是說(shuō)，緊急狀態(tài)一旦出現，就面臨著(zhù)屬于行政權力領(lǐng)導范圍之外的組織系統，包括軍事與武裝力量，如何有效地動(dòng)員，國家中最有組織、最有力量、最守秩序、最能戰斗的人員如何有效地投入救災抗災的問(wèn)題。

　　成熟的現代法治國家都制定有國家緊急狀態(tài)法。一般而言，國家緊急狀態(tài)法都是為了應對特大自然災害和社會(huì )動(dòng)蕩而制定的。

　　國家緊急狀態(tài)法通常分為三個(gè)內容：既包含國家基本法律也就是憲法對緊急狀態(tài)的總體規定，也包括一般性地規定緊急狀態(tài)與治理緊急狀態(tài)的專(zhuān)門(mén)法律，更包括國家進(jìn)入緊急狀態(tài)時(shí)的諸法律文獻的匹配性條規。

　　這樣的法律，在憲法層次是為了解決日常在分權原則下運作的各種國家權力——諸如政黨、立法、行政、司法在緊急狀態(tài)下整合使用的需要，并對不介入公民日常生活的軍事力量在緊急狀態(tài)下的行政性動(dòng)員加以明確規定。

　　在專(zhuān)門(mén)法律層次，則明確規定在什么情況下可以宣布緊急狀態(tài)，緊急狀態(tài)下公民權利如何獲得底線(xiàn)保障，緊急狀態(tài)下公民得到救濟的途徑、方式和手段，政府采取的解決緊急問(wèn)題的非常手段，政府應對緊急狀態(tài)的組織架構和領(lǐng)導者任用，以及宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)的范圍、時(shí)間和解除緊急狀態(tài)的程序。

　　國家緊急狀態(tài)法不是授權國家機關(guān)隨意處置緊急問(wèn)題的法律。國家緊急狀態(tài)法必須是在非常狀態(tài)下才能啟動(dòng)的法律。這些非常狀態(tài)，國家緊急狀態(tài)法具有明確的規定。

　　從自然災害的角度看，除非遭遇特大的自然災害，并需要動(dòng)員國家整體力量才能加以救治的時(shí)候，不能宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)；從社會(huì )動(dòng)蕩的角度看，除非公民的整體利益受到侵害的時(shí)候，也不能宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)。

　　而且，為自然災害而啟動(dòng)的國家緊急狀態(tài)，必須限定在自然災害發(fā)生的時(shí)限范圍內；為整頓社會(huì )政治秩序而啟動(dòng)的緊急狀態(tài)，也必須限定在恢復秩序的原則條件下。

　　國家緊急狀態(tài)法不是國家在法外行權的法律說(shuō)辭，因此，國家緊急狀態(tài)法必須以保證公民基本權利為取向、以解決緊急狀態(tài)為目的、并以法律規定的時(shí)限(一般不超過(guò)6個(gè)月)取消緊急狀態(tài)為目標。

　　此外，除非在緊急的政治動(dòng)亂發(fā)生時(shí)，需要限定社會(huì )組織的運行。當自然災害發(fā)生的時(shí)候，國家應當鼓勵社會(huì )組織加入抗災救災的行列。

　　因自然災害出現的國家緊急狀態(tài)，國家、社會(huì )、市場(chǎng)三種力量——只要是有利于抗擊災害的，應當納入緊急動(dòng)員抗擊災害的資源范圍。當然，民間組織、非營(yíng)利組織和市場(chǎng)機構參與抗擊災害的前提是，有利于抗擊災害，并保證自身不成為加重災害的因素。

　　要知道，在自然災害發(fā)生之后的救助行動(dòng)中，動(dòng)員社會(huì )力量，不僅是充分發(fā)動(dòng)救助遭遇不幸人士的有效力量的要求，也是公民認知災害、增強自助助人能力的過(guò)程。一個(gè)由政府力量大包大攬的救災抗災，效果往往難以保證不說(shuō)，社會(huì )的抗災救災能力也會(huì )遭到弱化。

　　汶川地震災害已經(jīng)發(fā)生，災后重建即將啟動(dòng)。在這過(guò)程中間，我們與緊急的救災抗災需要緊緊關(guān)聯(lián)著(zhù)的問(wèn)題就是緊急狀態(tài)的法律治理問(wèn)題。這對我們這個(gè)自然災害非常頻繁的國家來(lái)講，深遠的意義不言而喻�！�(作者系中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院政治科學(xué)系教授)