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　　《流動(dòng)人口計劃生育工作條例(修訂草案送審稿)》起草說(shuō)明

　　一、修訂《流動(dòng)人口計劃生育工作管理辦法》的必要性

　　經(jīng)國務(wù)院批準，1991年12月26日國家計生委發(fā)布了《流動(dòng)人口計劃生育管理辦法》，這是關(guān)于流動(dòng)人口計劃生育管理的第一部國務(wù)院行政法規。1998年進(jìn)行修訂后，再次發(fā)布為《流動(dòng)人口計劃生育工作管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)，至今已經(jīng)十年。實(shí)踐證明，《辦法》確立的基本原則和制度是正確的，有關(guān)規定在規范基層流動(dòng)人口計劃生育服務(wù)和管理工作中，起到了很好的保障和促進(jìn)作用。十年來(lái)，隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )背景的變化，流動(dòng)人口本身以及流動(dòng)人口計劃生育的服務(wù)和管理都出現了新情況、新問(wèn)題�；鶎臃从�，在穩定低生育水平、統籌解決人口問(wèn)題的新階段，流動(dòng)人口是人口和計劃生育工作的難點(diǎn)。

　　目前我國流動(dòng)人口總量大約為1.5億，流動(dòng)人口計劃生育工作涉及流出地、流入地兩地的人民政府及其有關(guān)部門(mén)，區域間配合協(xié)作制度不完善，制約流動(dòng)人口計劃生育工作的有效開(kāi)展。目前存在的主要問(wèn)題，一是管理難到位，導致流動(dòng)人口的違法生育比例較大、出生人口性別比偏高；二是服務(wù)難到位，使得流動(dòng)人口、農民工在流入地難以獲得國家規定的免費計劃生育技術(shù)服務(wù)和避孕藥具；三是維權難到位，流出地仍然存在搭車(chē)收費、強令已婚育齡婦女返鄉孕檢等侵權行為，流動(dòng)人口、農民工，特別是其中育齡婦女的生殖健康狀況堪憂(yōu)。面對新情況、新問(wèn)題，需要從制度上加以解決，亟需通過(guò)修訂《辦法》來(lái)解決和規范基層流動(dòng)人口和計劃生育服務(wù)和管理中存在的諸如管理與服務(wù)對象的界定、戶(hù)籍地與現居住地的責任、目標管理責任制的導向以及工作保障條件的落實(shí)、部門(mén)綜合治理職責等突出問(wèn)題。

　　二、指導思想

　　黨的十七大、《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問(wèn)題的決定》(中發(fā)[2006]22號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)中央《決定》)和《國務(wù)院關(guān)于解決農民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》(國發(fā)[2006]5號)對做好新時(shí)期流動(dòng)人口計劃生育服務(wù)和管理工作提出了新的更高要求。中央《決定》把"不斷完善流動(dòng)人口管理服務(wù)體系"作為新時(shí)期統籌解決人口問(wèn)題的五大任務(wù)之一，強調"建立流動(dòng)人口計劃生育統一管理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)新體制"。據此，修訂《辦法》的指導思想：以鄧小平理論和"三個(gè)代表"重要思想為指導，按照依法治國和構建社會(huì )主義和諧社會(huì )的總體要求，落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀(guān)，堅持"公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務(wù)"的原則，依據《人口與計劃生育法》、中央《決定》和國發(fā)[2006]5號文件精神，以維權、服務(wù)為主線(xiàn)，以落實(shí)部門(mén)責任、推進(jìn)綜合管理為重點(diǎn)，明確戶(hù)籍地和現居住地責任，規范管理行為，加大服務(wù)力度，保障流動(dòng)人口計劃生育和生殖健康的合法權益，為完善流動(dòng)人口計劃生育服務(wù)和管理新體制提供法律保障。

　　三、修訂原則

　　根據我國法制建設特別是深化行政體制改革新形勢的要求，我委在《辦法》修訂中遵循了以下原則：

　　(一)開(kāi)拓進(jìn)取，服務(wù)改革發(fā)展大局。修訂《辦法》必須適應改革開(kāi)放和社會(huì )發(fā)展的大局，堅持以人為本，服從服務(wù)于和諧社會(huì )建設、促進(jìn)人口的合理流動(dòng)和分布以及"三農"問(wèn)題的解決，從單純的行政管理、防止"超生"，調整為依法維權、利益導向、綜合服務(wù)與管理。

　　(二)兼顧地區差異，適度推進(jìn)創(chuàng )新。修訂《辦法》既要有前瞻性，又要兼顧加強基層基礎工作的需要，在多數地方可行、可操作。正視東中西部、城鄉、大中小城市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀況的差異，以及政府職能轉變、創(chuàng )新社會(huì )事務(wù)管理方式的實(shí)際，借助相關(guān)部門(mén)和社會(huì )管理資源，著(zhù)重創(chuàng )新流動(dòng)人口服務(wù)和管理的制度和政策。

　　(三)有所側重，分步解決。修訂《辦法》不可能解決基層管理中的全部問(wèn)題，在科學(xué)分析基層流動(dòng)人口計劃生育管理重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的基礎上，理清解決問(wèn)題的渠道，通過(guò)修訂《辦法》完善流動(dòng)人口計劃生育管理基本制度，如相關(guān)部門(mén)職責和協(xié)作機制、現居住地和戶(hù)籍所在地職責、流動(dòng)人口計劃生育的權利和義務(wù)等，為地方立法和完善部門(mén)規章提供依據。同時(shí)再通過(guò)地方立法和完善部門(mén)規章將《辦法》所確立的基本制度，變?yōu)榫唧w、可操作的制度和措施。

　　四、修訂過(guò)程

　　2006年，我委啟動(dòng)了《辦法》修訂工作。為做好修訂工作，成立了由委分管領(lǐng)導牽頭的修訂工作小組。兩年來(lái)，修訂工作小組經(jīng)過(guò)多次調研，并不斷總結《辦法》實(shí)施經(jīng)驗和存在問(wèn)題，自2006年10月擬寫(xiě)了《辦法》修訂草案第一稿后，通過(guò)各類(lèi)會(huì )議、網(wǎng)上交流、專(zhuān)題調查等方式廣泛征求基層意見(jiàn)。同時(shí)，我們還多次征求有關(guān)專(zhuān)家、相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，召開(kāi)專(zhuān)家咨詢(xún)會(huì )。在充分考慮各方面意見(jiàn)和建議的基礎上，十四易其稿，形成《流動(dòng)人口計劃生育工作條例(修訂草案送審稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)送審稿)。

　　五、修訂的主要內容

　　(一)關(guān)于法規名稱(chēng)。按照《行政法規制定程序條例》第四條的規定，行政法規的名稱(chēng)一般稱(chēng)"條例"。據此，將《辦法》名稱(chēng)改為《流動(dòng)人口計劃生育工作條例》。

　　(二)關(guān)于立法宗旨、立法依據。在新形勢下，調整、轉變流動(dòng)人口計劃生育服務(wù)和管理工作思路、方法已是大勢所趨，按照新時(shí)期統籌解決人口問(wèn)題的總體要求，明確了立法宗旨，即維護流動(dòng)人口實(shí)行計劃生育的合法權益，穩定低生育水平，統籌解決人口問(wèn)題，促進(jìn)人的全面發(fā)展。

　　《人口與計劃生育法》是人口和計劃生育領(lǐng)域的基本法律，第四十五條明確規定"流動(dòng)人口計劃生育工作的具體管理辦法，由國務(wù)院制定"。據此，規定"根據《中華人民共和國人口與計劃生育法》，制定本條例。"(第一條)

　　(三)關(guān)于適用對象和婚育證明的辦證范圍。根據形勢發(fā)展的要求，基層、專(zhuān)家均認為作為流動(dòng)人口計劃生育服務(wù)和管理的統一規范，其適用范圍應具有普遍性，建議將適用對象由"已婚育齡流動(dòng)人口"擴大為"育齡人員"。同時(shí)，根據婚育證明辦理規定，以及我委2007年經(jīng)國家統計局備案并啟用的《流動(dòng)人口計劃生育管理和服務(wù)情況統計報表》的要求，結合基層工作實(shí)際，送審稿明確界定人口流動(dòng)的地域范圍為"離開(kāi)戶(hù)籍所在地縣(市、區)"。(第二條)

　　原《辦法》確定的婚育證明管理制度，是目前各地流動(dòng)人口計劃生育服務(wù)管理的基本制度之一。由于我國各地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平存在較大差異，人口和計劃生育工作發(fā)展亦不平衡，在人口跨區域流動(dòng)規模不斷擴大的情況下，及時(shí)掌握流動(dòng)人口的婚育信息，加強動(dòng)態(tài)管理和服務(wù)顯得尤其重要，十年實(shí)踐證明，這一制度的實(shí)施，一方面有助于戶(hù)籍地掌握人口流動(dòng)動(dòng)向，落實(shí)好流出前的各項服務(wù)和管理工作；另一方面也為現居住地了解流入人口婚育信息提供了客觀(guān)依據，便于有針對性地開(kāi)展服務(wù)�；橛�證明既是現階段加強流動(dòng)人口計劃生育管理，提供有效服務(wù)的重要載體，也是流動(dòng)人口享受計劃生育服務(wù)，維護其合法權益的主要依據。實(shí)踐中基層反映，原《辦法》關(guān)于辦證對象為成年流動(dòng)人口的規定，辦證范圍過(guò)于寬泛，既增加了基層的工作量，且收效甚微。為突出育齡婦女是流動(dòng)人口計劃生育服務(wù)和管理的重點(diǎn),根據各地意見(jiàn)并結合工作實(shí)際，送審稿明確將辦證對象修改為"育齡婦女"。(第十一條)

　　(四)關(guān)于地方各級人民政府的職責。地方各級人民政府統一領(lǐng)導，統籌安排，是多年來(lái)流動(dòng)人口工作取得成效的重要保障。我們根據當前流動(dòng)人口服務(wù)和管理工作的總體要求，并在總結各地流動(dòng)人口服務(wù)管理體制創(chuàng )新中取得經(jīng)驗的基礎上，在送審稿中明確規定地方各級人民政府將流動(dòng)人口計劃生育工作"納入本地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃，實(shí)行目標管理責任制，組織協(xié)調有關(guān)部門(mén)對流動(dòng)人口計劃生育服務(wù)和管理工作實(shí)行綜合管理并提供必要的保障"。(第三條)

　　按照中央《決定》和國發(fā)[2006]5號文件精神，送審稿對原《辦法》中"以現居住地管理為主"原則進(jìn)行了進(jìn)一步的細化，新增"現居住地的地方人民政府應將流動(dòng)人口納入本地實(shí)有人口，實(shí)行屬地服務(wù)和管理，并將所需經(jīng)費按國家有關(guān)規定納入各級財政預算。"的規定。(第七條)

　　基層工作實(shí)踐表明，信息的采集和管理是做好流動(dòng)人口服務(wù)和管理工作的重要前提，為加強流動(dòng)人口信息管理工作，新增"地方各級人民政府應統籌協(xié)調人口信息的采集、管理與使用，建立流動(dòng)人口信息通報、共享制度。" (第八條)

　　(五)關(guān)于部門(mén)職責和相關(guān)工作制度。為加強綜合治理工作，送審稿規定國務(wù)院人口和計劃生育行政部門(mén)在流動(dòng)人口服務(wù)和管理中應具有綜合協(xié)調的職責。針對原《辦法》第十條"一證先行、無(wú)證否辦"在基層執行情況，并考慮到基層管理實(shí)際以及相關(guān)部門(mén)改革的需要，送審稿把相關(guān)部門(mén)的責任由事前管理改為事后的信息通報，規定："將流動(dòng)人口計劃生育服務(wù)和管理工作納入基層相關(guān)管理制度，在辦理有關(guān)登記手續和相關(guān)證照時(shí)，核查婚育證明，對于未辦理婚育證明的，應告知其及時(shí)辦理，并將掌握情況及時(shí)通報當地人口和計劃生育行政部門(mén)。"(第四條、第十五條)

　　(六)新增流動(dòng)人口計劃生育權益保護和便民的規定。根據《人口與計劃生育法》，送審稿對流動(dòng)人口實(shí)行計劃生育享有的權利作出了更加細化的規定："按照戶(hù)籍所在地有關(guān)規定，享受戶(hù)籍所在地的有關(guān)獎勵和優(yōu)待；在現居住地免費獲得計劃生育和生殖健康科普知識以及避孕藥具；在現居住地免費獲得國家規定的基本項目的計劃生育技術(shù)服務(wù)；在現居地施行計劃生育手術(shù)的，按照現居住地規定享受休假；晚婚晚育的，可按照現居住地有關(guān)規定享受晚婚假、晚育假等獎勵；享受現居住地其他計劃生育優(yōu)先、優(yōu)惠和優(yōu)待。"(第十條)

　　由于各地生育政策的差異和生育審批的不同規定，為跨省流動(dòng)人口辦理生育服務(wù)手續帶來(lái)不便，甚至無(wú)法辦理。為了方便流動(dòng)人口，2003年我委頒布實(shí)施了《流動(dòng)人口計劃生育管理和服務(wù)工作若干規定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干規定》)，明確規定：跨省流動(dòng)人口夫妻可憑有關(guān)證明在現居住地辦理第一孩生育證明和相關(guān)手續；流動(dòng)人口申請再生育的，依照女方戶(hù)籍有關(guān)規定辦理。四年來(lái)，這一規定在各地得到較好落實(shí)，受到廣大流動(dòng)人口的歡迎。據此，送審稿將此便民規定作為增加條款予以明確。(第十八條)

　　(七)充實(shí)、完善兩地職責，確認管理體制。流動(dòng)人口流入地和戶(hù)籍所在地職責不明，是導致服務(wù)管理難到位的主要原因。為妥善解決兩地推諉的問(wèn)題，《若干規定》對兩地職責作出明確規定。四年的實(shí)踐表明這一規定符合基層實(shí)際，操作性較強，對相關(guān)法規和政策的落實(shí)起到了較好的保障作用。因此，送審稿根據兩地工作的不同特點(diǎn)，從宣傳教育、計劃生育技術(shù)服務(wù)、有關(guān)規定和政策的落實(shí)等方面分別對流動(dòng)人口戶(hù)籍所在地和現居住地的鄉(鎮)人民政府、街道辦事處的具體職責作出了明確規定。(第十二條、第十三條)

　　(八)新增村民委員會(huì )、居民委員會(huì )配合職責。根據《中華人民共和國城市居民委員會(huì )組織法》第三條規定："居民委員會(huì )協(xié)助人民政府或者它的派出機構做好與居民利益相關(guān)的公共衛生、計劃生育……等項工作"。據此，新增了現居住地村民委員會(huì )、社區居委會(huì )協(xié)助當地人民政府或者街道辦事處做好流動(dòng)人口計劃生育工作的責任。同時(shí)，根據民政部的意見(jiàn)，送審稿將"居民委員會(huì )"統一改為"社區居委會(huì )"。(第十四條)

　　(九)完善流動(dòng)人口社會(huì )撫養費征收的規定。針對各地普遍存在的對違法生育的流動(dòng)人口征收社會(huì )撫養費到位率低，流動(dòng)人口在繳納社會(huì )撫養費時(shí)有意避重就輕現象較為普遍的突出問(wèn)題，依照《社會(huì )撫養費征收管理辦法》、《若干規定》的有關(guān)要求，并結合基層工作實(shí)際，送審稿就流動(dòng)人口社會(huì )撫養費的征收主體、征收標準以及征收前的兩地協(xié)商等問(wèn)題作出明確規定："流動(dòng)人口違反人口與計劃生育法規規定生育子女的，由其現居住地或者戶(hù)籍所在地的縣級人口和計劃生育行政部門(mén)按照其戶(hù)籍所在地征收標準，并結合當事人的實(shí)際收入水平和不符合法律法規規定生育子女的情節，確定社會(huì )撫養費征收數額�，F居住地或者戶(hù)籍所在地人口和計劃生育行政部門(mén)在征收社會(huì )撫養費時(shí)，應當互相配合，在調查核實(shí)當事人實(shí)際收入后，作出社會(huì )撫養費征收決定。"(第二十二條)

　　(十)完善相關(guān)法律責任。送審稿進(jìn)一步明確了人口計生部門(mén)、相關(guān)部門(mén)、企事業(yè)單位和個(gè)人在流動(dòng)人口計劃生育管理中的法律責任。

　　對戶(hù)籍所在地和現居住地在流動(dòng)人口計劃生育管理中承擔的法律責任的情節進(jìn)行了細化。如"現居住地在流動(dòng)人口計劃生育管理中承擔法律責任的具體情形有：一是違反國家規定，不為育齡夫妻提供免費計劃生育技術(shù)服務(wù)；二是違反本條例第十八條規定，無(wú)正當理由拒絕或故意拖延為符合條件的流動(dòng)人口辦理生育服務(wù)證件的；三是為流動(dòng)人口出具計劃生育虛假證明材料的；四是不及時(shí)向流動(dòng)人口戶(hù)籍所在地通報婚育、避孕節育變動(dòng)信息的；五是發(fā)現流動(dòng)人口違法生育行為，推卸管理和服務(wù)責任或不及時(shí)向其戶(hù)籍所在地通報的。"(第二十五條、第二十六條)

　　加大了對相關(guān)企事業(yè)單位和個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶(hù)的處罰幅度，送審稿由原來(lái)的一千元以下，增加到"一萬(wàn)元以下"。(第二十八條)

　　此外，還作了一些文字上的修改。送審稿由原《辦法》的26條增加到31條�！�

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