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　　“汶川地震發(fā)生后，政府機關(guān)的抗災舉措是促進(jìn)《政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)有效實(shí)施的最生動(dòng)、最有意義的動(dòng)員會(huì )！”日前在中國人民大學(xué)中國行政法研究所召開(kāi)的“抗震救災與《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施研討會(huì )”上，與會(huì )專(zhuān)家們紛紛表示。研討會(huì )就《條例》實(shí)施一個(gè)多月來(lái)產(chǎn)生的典型案例、疑難問(wèn)題、認識分歧，特別是汶川地震之后出現的新動(dòng)向進(jìn)行了深入探討。主持研討會(huì )的中國行政法研究所所長(cháng)莫于川教授指出，以汶川地震之后政府公開(kāi)信息的積極舉措為契機，消除政府信息公開(kāi)中的觀(guān)念誤區和制度漏洞，認真貫徹好《條例》，是對抗震救災工作的有力支持。

　　-《條例》在抗震救災中發(fā)揮了巨大積極作用

　　與會(huì )專(zhuān)家普遍認為，《條例》在此次汶川抗震救災工作中發(fā)揮了巨大的積極作用。

　　國務(wù)院法制辦行政復議司司長(cháng)呂錫偉指出，在汶川大地震的救災工作中，剛剛施行不久的《條例》正好扮演了重要角色，發(fā)揮了積極作用，接受了實(shí)踐檢驗。

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授沈巋對此表示贊同，認為抗震救災中各級政府充分公開(kāi)信息的經(jīng)驗表明，認真實(shí)施好《條例》有助于增強民眾對于政府的信任，增強民眾對抗震救災的信心和參與、支持力度。

　　全國人大法工委立法規劃室副主任許安標認為此次地震應對中政府及時(shí)、準確、協(xié)調一致地發(fā)布政府信息，及時(shí)澄清了虛假信息，消除了不必要的恐慌情緒和盲目行動(dòng)，減少了無(wú)效勞動(dòng)和資源耗費，做到更科學(xué)合理地分配、使用救災物資和資金，最大程度地發(fā)揮了賑災捐助財物的作用，保護和調動(dòng)了捐助人的積極性。

　　莫于川表示，在汶川地震后，需要社會(huì )公眾廣泛知曉或者參與的抗震救災工作，政府機關(guān)都及時(shí)、主動(dòng)、準確地公開(kāi)信息，發(fā)揮了積極的引導和服務(wù)作用，保障了公眾的知情權。

　　-《條例》體現了“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的精神

　　由于《條例》正式頒布的版本中沒(méi)有政府信息“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”這一條。因此，“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”是否構成這項制度的基本原則，又應如何體現落實(shí)，便成為《條例》實(shí)施中的重要問(wèn)題。

　　莫于川認為，盡管一個(gè)法律文件的基本原則常常會(huì )在總綱部分加以規定，而《條例》中卻沒(méi)能規定，不能不說(shuō)是一個(gè)遺憾。但從《條例》起草過(guò)程和背景因素來(lái)看，“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”已經(jīng)是這項立法活動(dòng)始終堅持的核心精神，無(wú)論從具體法條的直接推導和立法背景的間接推導中，都能體現出這一點(diǎn)。

　　許安標從另外一個(gè)角度闡釋了這個(gè)問(wèn)題，他認為立法的時(shí)候有一個(gè)技術(shù)上的問(wèn)題，就是某一個(gè)精神、原則不一定寫(xiě)得太清楚，而是將其隱含在法律條文當中，某個(gè)原則寫(xiě)不寫(xiě)并不重要，關(guān)鍵要看在具體條文中是怎么體現的，實(shí)踐中是怎么操作的。從《條例》本身的愿望和導向看，應當解釋為以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外。

　　呂錫偉同樣認為《條例》體現了這一原則，但在運行過(guò)程中肯定會(huì )遇到一些阻力，因為多年來(lái)許多行政機關(guān)習慣了“以保密為原則，公開(kāi)為例外”。如果沒(méi)有抗震救災，《條例》的實(shí)施可能會(huì )打些折扣。正是在這次救災過(guò)程中，中央政府做了很好的表率，為《條例》的實(shí)施開(kāi)了一個(gè)好頭。其后，各級政府在遇到重大突發(fā)事件之際一定會(huì )想到信息如何公開(kāi)�？拐鹁葹闹械男畔⒐�開(kāi)，這一偉大實(shí)踐比貫徹《條例》的任何動(dòng)員會(huì )都更有價(jià)值。

　　-公開(kāi)政府信息應遵循“法不溯及既往”

　　對于《條例》實(shí)施之前形成的政府信息是否可以根據“法不溯及既往”的原理，無(wú)需依照《條例》進(jìn)行公開(kāi)？或由行政機關(guān)自由決定公開(kāi)與否？對這一實(shí)踐中備受關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，與會(huì )專(zhuān)家也進(jìn)行了熱烈討論。

　　沈巋回憶《條例》起草時(shí)并沒(méi)有在公開(kāi)范圍上對當前信息與歷史信息作出區分。中國政法大學(xué)教授劉莘也認為，政府信息中的實(shí)時(shí)信息比例較小，信息公開(kāi)行為的性質(zhì)已經(jīng)決定了大多數公開(kāi)內容都是歷史信息，而公眾對歷史信息有很大的需求。就是根據“實(shí)體問(wèn)題從舊、程序問(wèn)題從新”的原理，歷史信息也應當公開(kāi)。不過(guò)，《條例》經(jīng)過(guò)了一年多的準備時(shí)間，政府方面的準備工作還不夠充分，許多歷史信息的歸檔、整理亟待加強。

　　最高人民法院行政庭副庭長(cháng)李廣宇提出，“法不溯及既往”指的是現在的法律不對過(guò)去的行為予以約定、約束。但是信息本身與行為不同，信息并不受不溯及既往的拘束。在《條例》起草過(guò)程中，也曾有部門(mén)建議增加有關(guān)何時(shí)形成的信息可以公開(kāi)的規定，但最后出臺的《條例》沒(méi)有作出規定，這足以說(shuō)明無(wú)論形成于何時(shí)的政府信息都應當公開(kāi)。

　　國家行政學(xué)院教授楊偉東則認為，《條例》頒布至今，能夠產(chǎn)生如此重大的影響是一個(gè)可喜的現象。而評價(jià)政府信息公開(kāi)制度的有效性，公開(kāi)范圍是一個(gè)重要標準，現在的范圍是不令人滿(mǎn)意的，但這不是最關(guān)鍵的問(wèn)題，因為范圍是可以不斷調整擴大的。已經(jīng)設定的政府信息公開(kāi)范圍，如何保證落實(shí)到位，這才是關(guān)鍵的問(wèn)題。

　　-申請公開(kāi)政府信息無(wú)須要求有“特殊需要”

　　與會(huì )者關(guān)注到了當前備受關(guān)注的另外一個(gè)問(wèn)題，就是依申請公開(kāi)政府信息時(shí)，對申請者是否必須要求該信息具有“特殊需要”？因為，國務(wù)院辦公廳在關(guān)于施行《條例》若干問(wèn)題的意見(jiàn)中規定，申請人必須有特殊需要，《條例》第十三條也有同樣的要求�；�于對國辦“意見(jiàn)”的理解，行政機關(guān)有可能依此對申請人進(jìn)行資格審查，從而使依申請公開(kāi)政府信息的范圍受到限縮。

　　對此，沈巋指出無(wú)論是《條例》本身還是域外法制，對申請者的要求都沒(méi)有建立在有利害關(guān)系的基礎上。其他與會(huì )專(zhuān)家對此也表示贊同，對申請者必須有“特殊需要”的條件限制提出異議，同時(shí)認為有關(guān)申請者“特殊需要”的規定，在實(shí)施時(shí)最終還要靠最高人民法院“把關(guān)”。

　　李廣宇認為，《條例》確實(shí)提到了申請者要有生產(chǎn)、生活、科研方面的需要，國辦的“意見(jiàn)”也規定了生產(chǎn)、生活、科研的特殊需要，因此，對于與該特殊需要無(wú)關(guān)的政府信息，行政機關(guān)可以不予提供。但“特殊需要”作為一種申請條件，《條例》中有關(guān)申請條件的規定對此卻并無(wú)要求，也就是說(shuō)，《條例》從制度設計上并沒(méi)有把它當成申請者的條件之一。因此，沒(méi)有“特殊需要”的人提出申請是應當被受理的，但受申請的機關(guān)可能不予提供。

　　(作者：林?zhù)櫝?栗燕杰 單位分別為中國人民大學(xué)中國行政法研究所、中國政法大學(xué)法學(xué)院）