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　　對于北京市人大常委會(huì )的工作人員來(lái)說(shuō)，這一年似乎有點(diǎn)忙碌。不僅是因為他們所在的城市即將舉辦奧運會(huì )，還因為今年一項地方立法工作機制的改革已經(jīng)悄然展開(kāi)。

　　6月30日，北京市十三屆人大常委會(huì )主任會(huì )議討論通過(guò)《關(guān)于開(kāi)展法規立項論證試驗工作的意見(jiàn)》，此前，進(jìn)行法規立項論證試驗的討論在人大常委會(huì )內部一直在進(jìn)行。按照意見(jiàn)規定，北京市人大常委會(huì )將通過(guò)3年左右時(shí)間，建立和完善法規立項論證制度，而這一制度的核心就是發(fā)揮人大常委會(huì )在地方立法前期準備中的主導作用。

　　法規立項論證的試驗，也是北京市新一屆人大地方立法工作機制改革布局中的重要一步。

　　今年將有6個(gè)法規項目進(jìn)行立項論證。北京市人大常委會(huì )主任杜德印表示，逐步建立和完善法規立項論證制度，以利于加強人大常委會(huì )立法的前期準備工作，加強立法審議決策前調研評估工作，使地方立法更好地圍繞中心、服務(wù)大局，更好地集中民智、反映民意，更好地維護法制統一。

　　地方立法重心前移

　　學(xué)者統計，立法項目80%以上由政府部門(mén)提出

　　北京市人大常委會(huì )法制辦公室副主任鄒維萍給記者算了筆賬：“一年6至7次常委會(huì )會(huì )議，一般可以通過(guò)10項左右法規案，立法資源十分有限�！彼�認為，什么法規應該立，什么法規應該先立，如何讓有限的立法資源用到最需要的地方，這是地方立法遇到的一個(gè)突出課題。

　　鄒維萍說(shuō)，有學(xué)者曾統計，我國國家層面的立法項目80%以上是由政府部門(mén)提出的，在地方立法中雖沒(méi)有精確統計，但應該也不會(huì )低于這個(gè)比例。

　　目前，在北京市地方立法中，政府部門(mén)提出的立項建議需要經(jīng)過(guò)政府法制辦的立項論證會(huì )。鄒維萍認為，隨著(zhù)我國社會(huì )主義法律體系的建立和不斷完善，立法已由追求數量轉變?yōu)樽⒅刭|(zhì)量，地方立法對選項的要求應當說(shuō)是更高了，是否有立法空間、有無(wú)必要立、能不能立、立后的效果怎么樣、立法時(shí)機是否適宜，都需要事先進(jìn)行充分的論證。這就要求常委會(huì )進(jìn)一步改進(jìn)立法工作機制，將立法工作重心前移，發(fā)揮在立法選項和統籌立法方面的主導作用。

　　鄒維萍認為，現在立法項目的提出和立項，主要依靠政府，人大常委會(huì )在立法選項方面的作用發(fā)揮不夠。而人大常委會(huì )編制年度立法計劃時(shí)，有時(shí)由于前期準備工作不夠充足，顯得比較倉促。同時(shí)，政府職能的特點(diǎn)決定了政府部門(mén)主要從本部門(mén)依法管理的需要以及政府部門(mén)工作角度提出立法項目，跨部門(mén)及綜合性立法提出比較少。

　　有專(zhuān)家認為，主要由政府部門(mén)提出立法項目并起草法律，有利于法律的可操作性和針對性，但有可能使法律的制定囿于部門(mén)職能的范圍。同時(shí)，近幾年來(lái)我國立法中的一個(gè)重要方向就是用法律約束和限制以行政權為代表的公權力的運行。如果政府部門(mén)在立法中起主導作用，部門(mén)利益法制化的情況就難以避免，還會(huì )出現不同部門(mén)因為法定權利和義務(wù)爭執不下，導致一些迫切需要出臺的法律難產(chǎn)。

　　今年試驗6個(gè)項目

　　論證未通過(guò)不能進(jìn)入起草環(huán)節

　　相比于過(guò)去，立項論證最大的變化在于人大常委會(huì )的工作機構組織進(jìn)行論證，向主任會(huì )議提交論證報告，由主任會(huì )議來(lái)審定該項目是否可以起草。

　　鄒維萍說(shuō)，通過(guò)立項論證環(huán)節，還能促使人大常委會(huì )工作機構對立法項目主動(dòng)提、主動(dòng)論。立項論證的選項包括市人大常委會(huì )五年立法規劃要點(diǎn)中的立法項目和立法調研項目，以及市政府年度立法計劃安排的立法調研項目。工作機構可以把執法檢查、專(zhuān)項工作監督、代表議案建議辦理、區縣人大常委會(huì )建議、政府有關(guān)部門(mén)建議、群眾來(lái)信來(lái)訪(fǎng)、調研等途徑發(fā)現或者反映的突出問(wèn)題納入立項調研工作中，這也正體現了人大常委會(huì )的主導作用。

　　如果有立法必要性、思路基本可行、條件比較成熟，可以立項的應當提出立項報告。而對于認為不應當立項的，也需要提交不予立項的報告。2008年，北京市確定了包括修訂北京市實(shí)施婦女權益保障法辦法在內的6個(gè)進(jìn)行立項論證的項目。

　　今年，北京市人大常委會(huì )法制辦公室給各工作機構提供了一份“工作指引”。人大常委會(huì )工作機構正在開(kāi)展的立項論證，主要通過(guò)座談會(huì )、社會(huì )調查、公開(kāi)征求意見(jiàn)、聽(tīng)證會(huì )等多種形式，聽(tīng)取人大代表、專(zhuān)家學(xué)者、社會(huì )團體、人民群眾及市政府有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，涉及問(wèn)題復雜的，還要召開(kāi)立項論證會(huì )。

　　“工作量明顯增加了，以前是參加政府法制辦組織的論證會(huì )，現在則要自己組織調研、論證，各方面的意見(jiàn)要考慮到，立法的可行性要考慮清楚，最后才能撰寫(xiě)出論證報告，和政府部門(mén)溝通協(xié)調的工作也相應增加了�！北本┦腥舜髢葎�(wù)司法委員會(huì )辦公室副主任袁芳如是說(shuō)。

　　北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安認為，對地方法規立項由人大常委會(huì )主導進(jìn)行論證是可行的。而確立哪些法該立，該怎么立，該由誰(shuí)來(lái)組織起草，必須發(fā)揮四個(gè)方面的積極作用：無(wú)論是立法的5年規劃還是當年的立法計劃，應更多征求公眾的意見(jiàn)；對立法項目的選擇應該重視專(zhuān)家的意見(jiàn)；發(fā)揮人大常委會(huì )委員、各專(zhuān)門(mén)委員會(huì )委員、人大代表的積極性；還應該讓政府部門(mén)的積極作用得以充分體現。

　　姜明安說(shuō)，立法項目選擇中政府部門(mén)是重要環(huán)節，因為在某一個(gè)領(lǐng)域中，政府部門(mén)往往是最了解實(shí)際情況，掌握信息最全面的一方。這一方面可以為立法項目的調研提供便利，另一方面則可能因為信息不對稱(chēng)，給部門(mén)保護主義留下空間。由人大來(lái)進(jìn)行立項論證，就應該讓積極的方面充分發(fā)揮，盡力減少消極作用。

　　同時(shí)，他認為地方人大法規規劃和地方政府規章規劃應有效銜接，有的項目要立法規，有的項目應該由地方政府規章來(lái)承擔，或者還有一些可以直接通過(guò)一般規范性文件來(lái)規定。

　　兩個(gè)論證如何銜接

　　應保證人大立項論證的獨立性

　　人大常委會(huì )試驗立項論證，政府法制辦的立項論證也并未停止，有人擔心兩個(gè)立項論證會(huì )浪費資源，產(chǎn)生矛盾。

　　鄒維萍說(shuō)，政府進(jìn)行論證，主要是為了爭取能上該項目；而人大常委會(huì )進(jìn)行論證，工作機構完成的是“立項論證報告”，主要是論證該項目應不應立、立什么、怎么立的問(wèn)題。

　　按照人大常委會(huì )剛通過(guò)的意見(jiàn)，政府有關(guān)部門(mén)提出制定或者修改地方性法規建議的，在向市政府法制辦申請立項的同時(shí)，應當將立項報告送交常委會(huì )有關(guān)工作機構。為了整合工作資源，避免重復調研，常委會(huì )工作機構的立項論證可以結合市政府法制辦的立項論證工作進(jìn)行，也可以在市政府法制辦的立項論證工作基礎上進(jìn)行。但必須明確的是不能用政府的立項論證代替人大常委會(huì )的立項論證，應保證人大常委會(huì )立項論證工作的獨立性。

　　兩個(gè)論證結果不一致怎么辦？鄒維萍認為，實(shí)踐中這種情況很可能會(huì )出現，既可能是常委會(huì )工作機構的論證結果與政府法制辦的結果不一致，也可能是前兩者的意見(jiàn)一致但與主任會(huì )議審定的結果不一致，這就需要在工作層面去協(xié)調解決。

　　政府階段的立項論證重點(diǎn)聽(tīng)取的是政府內部和專(zhuān)家的意見(jiàn)，同時(shí)兼顧社會(huì )各方面的意見(jiàn)；人大常委會(huì )的立項論證則應側重聽(tīng)取人大代表及社會(huì )各方面的意見(jiàn)。兩個(gè)立項論證實(shí)際上起到了信息整合、互為補充的作用，應當是分工協(xié)作、有機銜接的關(guān)系。

　　按照計劃，法規立項論證制度的建立和完善大約需要3年左右的時(shí)間，北京市人大常委會(huì )自今年起，每年都安排一部分項目開(kāi)展立項論證試驗，積累經(jīng)驗。（劉曉鵬）