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　　國家發(fā)改委副主任朱之鑫9月2日曾在全國政協(xié)專(zhuān)題協(xié)商會(huì )上表示，我國在統籌城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展方面還存在五大矛盾和問(wèn)題，其中包括“農民土地權益尚未得到有效保護，低價(jià)征收征用農民土地、補償不到位等問(wèn)題較突出，征地糾紛頻繁發(fā)生”。(據新華社報道)昨天，又從媒體上看到了一條關(guān)于安徽一對農民夫妻因土地利益受侵害相約上吊差點(diǎn)走上絕路的消息。

　　土地制度多元更有效率

　　國家三令五申要保護農民的土地利益，實(shí)行“世界上最嚴格的土地管理政策”，為什么在一些地方農民土地權益仍屢屢遭受侵犯？我們自然要想到制度設計問(wèn)題。

　　現在實(shí)行的農村集體土地所有制，類(lèi)似于“物權法”中講的“共有產(chǎn)權”，不是容易退出的“按份共有”，而是幾乎不能退出的“共同共有”，就是說(shuō)農民的土地產(chǎn)權歸屬一個(gè)集體，農民不能退出；退出這個(gè)產(chǎn)權結構，就要放棄產(chǎn)權。這種產(chǎn)權制度效率不高，而維護成本很高。為防止這種產(chǎn)權被強勢人物掌控后變?yōu)楣杨^產(chǎn)權，一般需要一種民主制度來(lái)加以鉗制，即使如此，低效率的弊端還是難以克服。因此，“共同共有產(chǎn)權”的適用對象應減少到最低限度，但凡能“按份共有”的，決不“共同共有”。

　　土地這個(gè)東西究竟用什么制度來(lái)配置，要分類(lèi)看待。與環(huán)境和國家基礎設施關(guān)聯(lián)的土地可以實(shí)行“共同共有”制度，且最好是國家所有；與社區公共生活關(guān)聯(lián)的土地，也可以實(shí)行社區“共同共有”，例如村莊道路占地、學(xué)校占地等。農業(yè)耕地則可以實(shí)行“按份共有”制度，如果農民想退出，那也應該有一個(gè)出口�？傊�，一個(gè)國家的土地制度應該是多元的，這樣的制度更有效率。

　　其實(shí)，鄧小平、萬(wàn)里等前國家領(lǐng)導人，早已看到農村傳統集體經(jīng)濟制度的弊端，用家庭承包經(jīng)營(yíng)的辦法，給了農民一定的“退出權”，因此極大地解放了農村生產(chǎn)力。承包制的實(shí)行，證明了耕地產(chǎn)權歸屬農民是必要的，也是可行的，沒(méi)有必要一刀切搞“共同共有”。但這個(gè)承包制改革不徹底，盡管?chē)�家確立了比較長(cháng)的30年承包期，并承諾了到期還會(huì )自動(dòng)延長(cháng)，而且還鼓勵承包權出租、轉讓?zhuān)�好像這個(gè)承包權就像法學(xué)家所期望的那樣被“物權化”了，差不多就成了農民的私有財產(chǎn)了。

　　然而，實(shí)際情況和想像完全不同，所以才發(fā)生農民土地維權難的事情。道理很簡(jiǎn)單。在農村目前這樣一個(gè)環(huán)境下，只要講土地是集體的，那么集體的“代表”即村干部就可能會(huì )行使自己的控制權。再如果土地很值錢(qián)(如城郊)，掌控土地有很多油水可撈，有些干部們就可能侵害農民的土地權益。農民的土地承包權面對依靠組織資源而成立的集體所有權，顯得十分脆弱。這個(gè)局面改不了，類(lèi)似安徽農民遇到的那樣的傷心事就還會(huì )出現。

　　放開(kāi)產(chǎn)權，管住規劃

　　目前導致中國農村社會(huì )不穩定的第一因素，還是土地問(wèn)題。下一步具體怎么辦？我建議：

　　第一，通過(guò)改革，國家可以給出一個(gè)更強烈的保護農民的權益的信號，例如，在土地確權的基礎上，宣布農民土地承包權永遠不變了，承包權可以轉讓?zhuān)�可以抵押，可以繼承，當然也可以允許農民憑土地組織合作社。但土地的使用要符合國家的規劃，例如農民不能隨便把土地賣(mài)給房地產(chǎn)商來(lái)蓋房子等。

　　第二，土地關(guān)系的調節、處置實(shí)現社會(huì )化、法制化，對于土地避免由少數村干部說(shuō)了算，有了土地糾紛，讓農民找仲裁機構，或者找法院。村干部?jì)H僅管農民授權的村莊公共事務(wù)。

　　第三，還要理順在土地方面國家和農民的關(guān)系。國家出于公共利益，可以按照規劃征收農民的承包地，但要有兩個(gè)前提；一是要定義“公共利益”，不能隨便搞一個(gè)東西就說(shuō)是為了公共利益；二是要有公平價(jià)格。價(jià)格要協(xié)商，要參考市場(chǎng)價(jià)格，要給農民讓利。談不攏，就要仲裁，或者訴訟。

　　以上幾條概括起來(lái)就是“放開(kāi)產(chǎn)權，管住規劃”。這兩個(gè)方面互相制約，相得益彰。有國家規劃存在，其實(shí)就有了產(chǎn)權的制約，例如，農民的生態(tài)林地不允許種莊稼，種莊稼的地不允許養魚(yú)等，其實(shí)就限制了農民的產(chǎn)權。有了產(chǎn)權的開(kāi)放性，土地可以得到節約，國家規劃也更容易操作。

　　這個(gè)改革辦法利國利民，但有的人可能會(huì )有如下?lián)鷳n(yōu)：

　　第一，如果征地價(jià)格提高了，建設成本上升怎么辦？我認為上升了是好事情。中國土地資源相對有限，就是要用價(jià)格來(lái)反映土地的稀缺性，否則土地浪費現象難以扭轉，18億畝耕地將很難守住。

　　第二，如果土地占有兩極分化，產(chǎn)生了大量失地農民怎么辦？這種憂(yōu)慮反映了某些人不懂土地歷史，應該去學(xué)習思考。在我看來(lái)，現行的土地制度不改革，更容易產(chǎn)生失地農民。

　　第三，耕地是農民的生活保障，農民有了比較完全的土地產(chǎn)權以后，一些農民喪失了土地，進(jìn)城又找不到工作怎么辦？有這種擔憂(yōu)的人，可能沒(méi)有“新農村”的起碼概念。如果一戶(hù)農民靠幾畝地來(lái)維持生活，還談得上建設社會(huì )主義新農村么？事實(shí)上，中國城市容納勞動(dòng)力的前景被大大低估了。如果調整勞資關(guān)系，實(shí)行積極的城市化政策，農民轉業(yè)的速度遠會(huì )比現在快得多。

　　第四，如果實(shí)行土地“永包制”，就要認真做一次土地確權工作，解決歷史遺留問(wèn)題，會(huì )不會(huì )很麻煩？當然會(huì )麻煩一點(diǎn)，但永遠麻煩不如一次麻煩。

　　深化農村土地制度改革，好處很多，我們期待這件事能早日決策落實(shí)。

　　□黨國英(中國社科院研究員)