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　　(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)

　　關(guān)鍵在于改革城鄉二元體制

　　——專(zhuān)訪(fǎng)北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授厲以寧

　　中共十七屆三中全會(huì )召開(kāi)在即。一般來(lái)說(shuō)，三中全會(huì )歷來(lái)會(huì )對經(jīng)濟體制改革做出重大調整

　　“十一”長(cháng)假之后將召開(kāi)中共十七屆三中全會(huì )。中國經(jīng)濟和社會(huì )變革的下一個(gè)突破口和路徑，再次引起社會(huì )的關(guān)注和討論。對此，經(jīng)濟學(xué)家厲以寧提出了自己的看法。9月15日，厲以寧接受了《中國新聞周刊》的專(zhuān)訪(fǎng)。

　　家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的局限

　　中國新聞周刊：近10年來(lái)，“三農”問(wèn)題凸顯，有學(xué)者建議召開(kāi)一次專(zhuān)門(mén)研究農村改革的全會(huì )，即將召開(kāi)的十七屆三中全會(huì )，亦將主題鎖定于此，背后的邏輯何在？

　　厲以寧：改革30周年了，改革初期農村的承包制起了很大的作用，但是，它并沒(méi)有觸動(dòng)城鄉二元體制。

　　計劃經(jīng)濟體制實(shí)際上有兩個(gè)重要支柱:一是政企不分、產(chǎn)權不明的國有企業(yè)體制；二是城鄉分割、限制城鄉生產(chǎn)要素流動(dòng)的城鄉二元體制。這兩個(gè)支柱支撐著(zhù)整個(gè)計劃經(jīng)濟體制的存在和運轉。

　　實(shí)行農村家庭承包制只是否定了城鄉二元體制的一種極端的組織形式(人民公社制度) ,而沒(méi)有改變城鄉二元體制繼續存在的事實(shí),城鄉依舊隔絕,兩種戶(hù)籍制度仍然存在。

　　中國新聞周刊：從2004年到2008年，連續5年的中央一號文件都鎖定“三農”，出臺了糧食直補，取消農業(yè)稅，建設新農村等舉措，請評價(jià)上述措施。

　　厲以寧：這些都是必要的,但是顯然是不夠的。

　　關(guān)鍵在于改革城鄉二元體制,讓農民和城市居民一樣享有同等的權利,擁有同等的機會(huì )，這才是城鄉二元體制改革過(guò)程中要認真解決的問(wèn)題。

　　我們可以看到，建設社會(huì )主義新農村的政策已經(jīng)實(shí)行3年了，目的也是提高農民收入。但是，城鄉二元體制不改革,不僅農民收入無(wú)法實(shí)現較大幅度的增長(cháng),城鄉收入差距無(wú)法有較大程度的縮小,而且鄉鎮和村這樣的基層單位由于本身財力所限,也無(wú)法在社會(huì )主義新農村要求的鄉風(fēng)文明建設、村容整潔、環(huán)境保護等方面有較大的進(jìn)展。

　　讓土地承包的使用權流轉起來(lái)

　　中國新聞周刊：關(guān)于“還權于民”，學(xué)界在本世紀初“三農”問(wèn)題最為嚴重時(shí)有過(guò)集中討論，簡(jiǎn)單概括為小步、中步和大步。你認為多大的步子為好？

　　厲以寧：首先，在現實(shí)情況下,必須慎重對待農村土地承包制。目前取消農村土地承包制是不可行的。不僅由于這樣做會(huì )引起農村社會(huì )的巨大動(dòng)蕩,影響社會(huì )穩定,而且因為在取消農村土地承包制之后沒(méi)有合適的制度上的可替代物。

　　有一種建議是改行耕地私有化,誰(shuí)承包的土地就改為誰(shuí)對這塊土地擁有所有權。如果耕地私有化,農村社會(huì )會(huì )發(fā)生巨大動(dòng)蕩。比如說(shuō),一些人由于不了解情況而對政策產(chǎn)生誤解,引發(fā)爭論；又如,耕地的質(zhì)量不同,距離家庭住所遠近不同,農戶(hù)之間本來(lái)就有爭執,但由于大家都沒(méi)有土地所有權,只有使用權,所以盡管爭執不停,土地照舊承包使用,一旦把承包土地改為私有土地,爭執可能擴大,造成社會(huì )不安。

　　再從經(jīng)濟上分析,耕地私有化以后更不容易實(shí)現農業(yè)規模經(jīng)營(yíng),耕地使用效率不容易提高,因為相當多的農民會(huì )特別珍視私有的耕地,寧肯守著(zhù)這一小塊私有耕地而不愿意離開(kāi)它。

　　另一種建議是改行耕地國有化并在此基礎上實(shí)行永佃制。多年以來(lái)農村的耕地實(shí)行的是集體所有制,雖然集體耕地的所有者一直是模糊的，“集體究竟是誰(shuí)”這一點(diǎn)從未明確過(guò),但耕地集體所有已實(shí)行這么多年了,一旦改為耕地國有,同樣會(huì )導致不少人對此不理解,甚至會(huì )激化農民同政府的矛盾。

　　至于永佃制,也會(huì )產(chǎn)生新問(wèn)題。永佃制將被解釋為世代傳襲租佃,這也是推進(jìn)農業(yè)規模經(jīng)營(yíng)的一種障礙。此外,永佃制之下農民中有些人仍然會(huì )寧肯守著(zhù)這一小塊永佃田而不愿意離開(kāi)它外出。假定只實(shí)行耕地國有化,不實(shí)行永佃制,那么問(wèn)題會(huì )更多,因為多年來(lái)的實(shí)踐已經(jīng)充分說(shuō)明,除非在地廣人稀的農業(yè)地區，例如黑龍江農墾區,否則國有農場(chǎng)的效率未必高于家庭承包制。

　　中國新聞周刊：你認為可行的做法是什么？

　　厲以寧：目前可行的做法是:堅持農村基本經(jīng)營(yíng)制度,穩定和完善土地承包關(guān)系,按照依法自愿有償原則,健全土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉市場(chǎng)。

　　也就是說(shuō),目前可以在農村土地承包制不變的條件下,農民根據自愿原則,實(shí)行承包土地使用權的流轉,尤其是采取轉包、租賃、土地使用權入股等方式,促進(jìn)規模經(jīng)營(yíng)。

　　有的地區還試行“土地銀行”經(jīng)營(yíng)方式,即外出務(wù)工的農民或家中缺少勞動(dòng)力的農戶(hù)把所承包土地存入農村信用社,按年取得利息。

　　總之,只要承包土地的使用權能夠流轉起來(lái),農村土地承包制的局限性就可以大大減少,城鎮化的速度也可以加快。

　　隨著(zhù)城鎮吸納農村人口的能力增大,二元戶(hù)籍制度就可以逐漸轉向一元戶(hù)籍制度,這樣,城鄉二元體制的改革就可以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

　　在這一過(guò)程中,進(jìn)城務(wù)工的農民的收入也將明顯地增加,因為他們除了勞動(dòng)收入之外,還能得到“財產(chǎn)性收入”,如租金收入、“土地銀行”支付的利息收入、土地使用權入股后的紅利收入等。

　　宅基地的制度設計：置換與抵押

　　中國新聞周刊：宅基地問(wèn)題似乎更為復雜，亟需出臺明確政策。

　　厲以寧：在推進(jìn)城鄉二元體制改革時(shí),怎樣處置進(jìn)城務(wù)工農民的宅基地? 曾經(jīng)有過(guò)一種設想,并且已在某些縣市試行——即通過(guò)政府對宅基地的征用,實(shí)行宅基地國有化,而農民則得到一定的補償。

　　實(shí)踐表明,這種做法會(huì )留下一些后遺癥,而且農民對此也不滿(mǎn)意。

　　主要問(wèn)題是:在現行法律之下,把集體所有的農村宅基地收歸國有,缺少法律依據,而且給農民的補償通常較少。

　　此外,失去宅基地的農民還會(huì )以宅基地被政府征用為理由,再申請宅基地。

　　對于宅基地，大體上有以下三種設想:

　　第一，宅基地隨承包土地的流轉而一并流轉。農民進(jìn)城務(wù)工并帶走家屬,所承包的耕地出租或入股,宅基地一并出租或入股。這種方式看起來(lái)比較簡(jiǎn)便易行。但問(wèn)題在于：如果宅基地上已蓋房屋,那么在宅基地隨承包土地出租或入股后可能要被拆除；隔一段時(shí)間后,外出務(wù)工的農民及家屬因種種原因返回農村了,他們在哪里安家棲息? 是不是又要向村里申請宅基地,再建房屋?

　　第二，宅基地出售給農村或城市中的其他人,或出售給企事業(yè)單位，得到一筆錢(qián),用于在城鎮安家。這種方式也比較簡(jiǎn)便,而且不會(huì )發(fā)生此后農民再回村申請宅基地的問(wèn)題。但在現行法律之下,出售宅基地是有障礙的,因為宅基地屬于農村建設用地,集體所有,不準轉賣(mài)。

　　第三則是宅基地的置換，是指在縣市政府的統一安排下,進(jìn)城工作和生活的農民及其家屬把自己的宅基地和上面的房屋,交給縣市政府處理,換取城市戶(hù)籍,并得到一套居住面積大體上相當的城鎮公寓住房。在有的縣市,地方政府如果財力許可,還可以再給這些農民以城市低保待遇。單純以城市低保待遇來(lái)置換農民宅基地和上面所蓋的房屋,是不足以補償農民的損失的。

　　這樣,農民及其家屬就可以安心地遷入城鎮工作和生活了。這種方式在實(shí)行時(shí)盡管程序和手續要復雜一些,但將來(lái)的糾紛和麻煩也會(huì )減少許多。

　　如果以后農民愿意回鄉居住,或者回鄉經(jīng)營(yíng)店鋪、作坊,因為他們的宅基地已經(jīng)進(jìn)行了置換,并且在城鎮中得到了面積相當的一套公寓住房作為補償,所以不能再以無(wú)房可住為理由向村里申請宅基地。

　　宅基地的置換，未嘗不是上述三種處理農民宅基地的方式中的最佳選擇。

　　中國新聞周刊：具體到宅基地的抵押，究竟有什么制度設計？

　　厲以寧：先說(shuō)第一種情況，外出務(wù)工和遷居城鎮的農民，他們的承包地和宅基地抵押出去,不等于流轉,因為在抵押之后仍歸原來(lái)的使用者使用,而且在償還貸款之后可以贖回。農民應當有權在抵押和流轉之間作出選擇。

　　主要的問(wèn)題是:農民如果選擇抵押的話(huà),那么抵押給什么人？如果抵押給其他農民(本村的或外村的) ,可能引起較多的糾紛,甚至成為變相的私人高利貸,而且一旦到期無(wú)法贖回,又會(huì )成為私人土地兼并行為。如果抵押給企業(yè),也會(huì )出現類(lèi)似的情況。

　　因此,較好的做法是:組建“土地銀行”之類(lèi)的農村金融機構,或容許條件較好的農村信用社或鄉鎮銀行兼營(yíng)農民承包地和宅基地的抵押業(yè)務(wù)。

　　第二種情況是繼續留在農村的農民的承包地和宅基地的抵押?jiǎn)?wèn)題，這同樣涉及抵押給農村中的私人或企業(yè)還是抵押給農村金融機構的選擇。

　　最不可取的做法是抵押給本村或外村的農民,一旦抵押后還不清貸款,耕地或宅基地(包括上面的房屋) 歸了別人,他怎么生活? 連住所都沒(méi)有了,該怎么辦?

　　所以較好的做法仍是由農村金融機構從事土地抵押業(yè)務(wù),以避免私人之間發(fā)生糾紛或出現變相的高利貸行為、私人土地兼并行為。

　　中國新聞周刊：讓抵押浮上水面，最迫切的原因是什么？

　　厲以寧：以準備進(jìn)城的農民來(lái)說(shuō),如果他有可能把承包的土地或宅基地(包括上面的房屋) 抵押出去而得到一筆資金,可以用于在城鎮中購買(mǎi)或租到房屋,也可以用于在城鎮中作為經(jīng)營(yíng)店鋪或手工作坊的資本,然后陸續償還貸款。這樣,他今后的工作和生活就有保證了。

　　以繼續留在農村中的農民來(lái)說(shuō),如果他有可能把承包的土地或宅基地抵押出去而得一筆資金,用于添置農業(yè)機械或農用汽車(chē),也可以在農村興建種植蔬菜花卉的塑料大棚,或興建較大的養豬圈、牛棚,以增加收入,然后陸續償還貸款,這樣,他今后的工作條件和生活狀況也會(huì )大大改善。

　　中國新聞周刊：今年夏天啟動(dòng)的林權改革，明確賦予了承包人以抵押權。

　　厲以寧：對。給了抵押權，是了不得的事情。這是市場(chǎng)經(jīng)濟的做法。

　　為了使農民的土地抵押業(yè)務(wù)能夠順利開(kāi)展,農村、農業(yè)保險工作應當加強。特別是把承包地或宅基地抵押出去的農民,如果遭遇到重大自然災害,損失慘重,收入銳減,如何償還貸款?

　　擴大內需是面臨的大問(wèn)題

　　中國新聞周刊：在新一輪農村土地改革中，還要解決什么問(wèn)題？

　　厲以寧：社會(huì )保障尚需完善。承包土地和宅基地實(shí)際上包含了社會(huì )最低生活保障的內容,目前還不可能實(shí)行城鄉一樣的社會(huì )最低生活保障支付標準。農民使用承包地、宅基地的事實(shí)應考慮在內,同時(shí)還要考慮到城鄉生活費的差異。

　　中國新聞周刊：可行的做法是什么？

　　厲以寧：在一個(gè)省、市、自治區范圍內,可以把農村人均最低生活保障支付標準作為基數,城市最低生活保障支付標準向上浮動(dòng)一定百分比。由于各個(gè)地區生活費差異的存在,無(wú)論城市還是農村的人均最低生活保障支付標準都不宜全國一個(gè)標準。也可以全國制定一個(gè)社會(huì )最低生活費標準作為參照數,各省、市、自治區按城鄉差別在這個(gè)參照數的基礎上做一些調整。

　　農民如果遷居城鎮,并放棄了承包地、宅基地之后,低收入家庭都應享受城市最低生活保障。如果農民進(jìn)城務(wù)工但并未放棄承包地、宅基地的,則不享受城市最低生活保障。

　　而且,只要城市務(wù)工收入高于農村最低生活保障支付標準的,也不在農村最低生活保障費發(fā)放范圍之內。

　　中國新聞周刊：這是終極的社保方案嗎？

　　厲以寧：當然不是。我們會(huì )逐步向城鄉最低生活保障統一支付標準靠攏。社會(huì )最低生活保障支付標準，也將隨著(zhù)職工平均工資和農民平均收入的增長(cháng)而增長(cháng)。

　　中國新聞周刊：你認為這些舉措實(shí)施后，會(huì )給宏觀(guān)經(jīng)濟層面帶來(lái)什么變化？

　　厲以寧：隨著(zhù)農民承包地的流轉和宅基地置換工作的展開(kāi),以及宅基地抵押?jiǎn)?wèn)題的解決,我相信農業(yè)會(huì )有大發(fā)展,農民收入會(huì )增長(cháng),城鎮化速度也會(huì )加快。

　　中國經(jīng)濟增長(cháng)至今仍是以投資帶動(dòng)為主。消費,尤其是民間消費,雖然近年來(lái)有所增加,但與投資帶動(dòng)相比,依舊居于次位。擴大內需是我們面臨的大問(wèn)題。如何擴大內需? 我認為關(guān)鍵是迅速提高農民的收入。

　　如果城鄉二元體制改革將導致農民收入的增加和農民生活方式的變化,以及由于社會(huì )最低生活保障制度基本建立而導致社會(huì )低收入家庭后顧之憂(yōu)的逐漸消除,必定會(huì )引起內需的大突破。 (楊中旭）