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　　(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)

　　對農民來(lái)說(shuō)，最重要的東西是權利。政府所能做的，所應當做的是，把土地的權利還給農民，讓農民享有最大限度的權利

　　中共十七屆三中全會(huì )于10月9日召開(kāi)，在此之前的9月30日，胡錦濤專(zhuān)程來(lái)到30年前農村改革的起始點(diǎn)——安徽鳳陽(yáng)縣小崗村進(jìn)行考察，并宣示這次會(huì )議審議的政策性文件的主要內容：現有土地承包關(guān)系要保持穩定并長(cháng)久不變，且賦予農民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權，允許農民以多種形式流轉土地承包經(jīng)營(yíng)權，發(fā)展適度規模經(jīng)營(yíng)。國內外輿論均認為，這將導致自實(shí)行土地的家庭承包經(jīng)營(yíng)制以來(lái)鄉村財產(chǎn)制度的一次重大變革，對農村經(jīng)濟、鄉村治理產(chǎn)生重大影響。

　　過(guò)去半個(gè)多世紀，中國的土地制度經(jīng)歷了幾番十分劇烈的變化。立國之初，按照平均主義原則，政府曾對全國土地進(jìn)行了一次相當徹底的再分配，普通農民都分得小塊私有土地。但未過(guò)幾年，就開(kāi)始推行集體化運動(dòng)，集體化程度不斷提高，最終形成了土地的鄉村集體所有和經(jīng)營(yíng)制度。這樣的制度無(wú)法為農村經(jīng)濟提供最基本的激勵，因而自建立之初，各地農民就不斷地突破這種制度，恢復自留地、建立包干制，小崗村不過(guò)是其中的一個(gè)比較突出的案例。政府認可了農民的這些自發(fā)努力，到80年代初，終于確立了土地的集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的制度。

　　這一制度確實(shí)在農村土地集體所有的既定框架下，賦予了農民一定的經(jīng)營(yíng)權利，這也是80年代農村經(jīng)濟發(fā)展的制度基礎。但是，相對于快速增長(cháng)的工業(yè)，農業(yè)很快又陷入增長(cháng)遲緩的境地，“三農問(wèn)題”再度成為重要的社會(huì )、經(jīng)濟與政治問(wèn)題。其中的根本原因仍然是土地制度存在的缺陷。

　　現有的集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)制是一種在給定意識形態(tài)框架下的過(guò)渡性地權制度安排。在這種制度下，農戶(hù)對土地的權利不夠完整，農民所獲得的只是法律明文規定的有限的權利。更為重要的是，在目前的政治—經(jīng)濟制度下，農民已經(jīng)獲得的權利，也即其有限的承包經(jīng)營(yíng)權，也難以得到有效的保障。

　　其中的關(guān)鍵問(wèn)題是，村集體和國家對于農戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)的土地享有缺乏明確界定的剩余權利。村集體與農戶(hù)的權利—義務(wù)關(guān)系缺乏嚴格而清晰的界定，而其所有權可以輕易地壓倒農戶(hù)的經(jīng)營(yíng)承包權。另一方面，國家——具體地表現為地方政府、基層政府，對農村土地享有過(guò)于廣泛的權力，這種權力又沒(méi)有受到法律和政治的嚴格約束。法律規定農民無(wú)權改變其承包經(jīng)營(yíng)的土地和宅基地的用途，但地方政府卻可以隨意地使用土地征用權，對此，農戶(hù)缺乏“討價(jià)還價(jià)”的權利。

　　也就是說(shuō)，在現有地權安排下，農民對土地的權利受到法律與權力的多重限制，因而，農民的承包經(jīng)營(yíng)權的價(jià)值自然會(huì )被嚴重低估，農民守著(zhù)土地卻無(wú)法獲得應得的財富。由此又導致一個(gè)對城市化形態(tài)產(chǎn)生重大影響的后果：農民無(wú)法以土地換取財富，因而，普遍地以打工者身份赤手進(jìn)城。農民如此進(jìn)城，自然會(huì )遭到城市排斥，即便勉強留在城市，其法律與社會(huì )地位也相對低下。

　　可以說(shuō)，不甚合理的農村土地制度是當代中國諸多經(jīng)濟、社會(huì )、政治問(wèn)題的根源，不合理的主要表現就是，農民對土地的權利既不完整，也無(wú)有效的法律與政治保障。這一問(wèn)題已經(jīng)長(cháng)期積累，政府也曾經(jīng)作出過(guò)一定努力解決這一問(wèn)題，包括延長(cháng)土地承包經(jīng)營(yíng)期限，允許農戶(hù)的承包經(jīng)營(yíng)權在一定范圍內流轉。這一次的改革基本上延續這一方向，進(jìn)一步增加農民對土地的權利。

　　圍繞著(zhù)這一改革方案，國內外很多人士開(kāi)始樂(lè )觀(guān)地討論農村土地流轉問(wèn)題。然而，恰恰是這樣的討論，引起了另一部分人的嚴重憂(yōu)慮：土地流轉，會(huì )不會(huì )導致土地不合理的集中，從而在行政征地制造的“失地農民”群體之外，再度制造出另一批失地農民？更可慮的是，在現有的政—經(jīng)結構下，土地流轉會(huì )不會(huì )引發(fā)鄉村與城市強勢群體掠奪弱勢農民土地的現象？

　　這樣的擔心也提醒決策者和那些致力于推動(dòng)農民土地制度變革的人士更為清晰地界定、宣示本次改革的宗旨。

　　改革的唯一目的是強化農民對自己承包經(jīng)營(yíng)的土地的權利，也就是說(shuō)，進(jìn)一步擴張農戶(hù)的承包經(jīng)營(yíng)權。一切改革措施，都應圍繞著(zhù)這一宗旨展開(kāi)。至于農戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)的土地是否流轉，是一個(gè)根本不需要討論的問(wèn)題。因為，享有了較為充分、穩定的地權的農民，將如何安排自己的土地的權利，那是農民自己的事情。一邊進(jìn)行擴大農民地權的改革，一邊又強勢地告訴農民如何處置土地，這是自相矛盾的。

　　對農民來(lái)說(shuō)，最重要的東西是權利。政府所能做的，所應當做的是并且僅僅是，把土地的權利還給農民，讓農民享有最大限度的權利。這理應是改革方案設計的唯一初衷，在制定后續的法律、政策時(shí)也應以此作為核心的目標。按照這一目標，將會(huì )減少改革的爭議，并使農民真正地從改革中受益。