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　　轉型時(shí)期的中國是一個(gè)處于不斷“建設”中的國家。適應新時(shí)期反腐倡廉工作的現實(shí)需要，在人們耳熟能詳的“黨風(fēng)廉政建設”的基礎上，黨的十七大又進(jìn)一步明確提出“著(zhù)力加強反腐倡廉建設”。反腐倡廉建設與其他各種類(lèi)型的建設具有怎樣的內在聯(lián)系?對此，胡錦濤總書(shū)記2008年初在十七屆中央紀委第二次全會(huì )上指出:“把反腐倡廉建設貫穿于社會(huì )主義經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會(huì )建設各個(gè)領(lǐng)域，體現在黨的思想建設、組織建設、作風(fēng)建設、制度建設各個(gè)方面，不斷把黨風(fēng)廉政建設和反腐敗斗爭引向深入�！�

　　提出“反腐倡廉建設”，表明我們黨和政府對腐敗現象及反腐敗問(wèn)題有了更加成熟清醒和客觀(guān)理性的認識:反腐倡廉不可能一勞永逸、一蹴而就或寄希望于畢其功于一役，要在認識到其復雜性、艱巨性和長(cháng)期性的同時(shí)循序漸進(jìn)、全盤(pán)籌劃、標本兼治、懲防并舉、多管齊下、綜合治理，將其作為一個(gè)復雜的系統工程精心“建設”。應該看到，在“教育、制度、監督并重”的理念下，以審慎務(wù)實(shí)的態(tài)度更加注重制度建設是非常必要的。說(shuō)到底，在反腐倡廉建設問(wèn)題上，所謂“改革的推動(dòng)力、教育的說(shuō)服力、監督的制衡力、懲治的威懾力”相結合的聯(lián)動(dòng)效應，都離不開(kāi)作為基礎設施而發(fā)揮支撐作用的制度建設。而就反腐倡廉的制度建設來(lái)說(shuō)，我們當前亟待重視和解決實(shí)踐中面臨的以下幾個(gè)問(wèn)題:

　　“無(wú)制度可用”的遺憾

　　經(jīng)歷實(shí)踐的洗禮后，今天我們對腐敗實(shí)質(zhì)的認識和反腐敗舉措的思考深刻多了，依靠制度反腐敗成為共識也容易理解:制度，特別是起治本作用的制度能夠有效預防和遏制腐敗，使人不能(敢)腐敗。而“制度不健全”仍然是腐敗現象滋生蔓延的一個(gè)重要原因，正好說(shuō)明腐敗分子鉆了某些領(lǐng)域、某些環(huán)節無(wú)制度可用的空子，說(shuō)明我們遠沒(méi)有編織出疏而不漏的恢恢天網(wǎng)。

　　有“陽(yáng)光法”之稱(chēng)的官員財產(chǎn)申報制度就是其中之一。實(shí)踐證明，它在世界范圍內被公認為是從源頭上遏制腐敗的行之有效的利器，是一項不可或缺的基礎性、前提性的制度設計，為人類(lèi)反腐敗智慧的結晶。自1883年英國議會(huì )制定世界上第一個(gè)有關(guān)財產(chǎn)申報制度的《凈化選舉、防止腐敗法》后，一些國家紛紛仿效，不約而同地出臺了各自的“陽(yáng)光法”。迄今為止，英國、美國、法國、德國、意大利、澳大利亞、俄羅斯、阿根廷、智利、新加坡、日本、韓國、泰國、印度及我國的臺灣和香港地區等都建立了這項法律制度。

　　我國大陸地區尚無(wú)真正的官員財產(chǎn)申報制度，這與當前反腐倡廉建設的迫切性和嚴峻形勢不符。自1994年八屆全國人大常委會(huì )將官員財產(chǎn)申報制度納入立法規劃至今十多年間，1995年中辦、國辦出臺過(guò)《關(guān)于黨政機關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導干部收入申報的規定》，2001年中央紀委、中央組織部發(fā)布了《關(guān)于省部級現職領(lǐng)導干部報告家庭財產(chǎn)的規定(試行)》。但這兩份文件的內容只有收入(財產(chǎn))的申報或報告，而沒(méi)有公開(kāi)，更缺乏法律責任的配置，很多方面與“陽(yáng)光法”相距甚遠。我國建立嚴格統一的官員財產(chǎn)申報制度勢在必行，“陽(yáng)光法”應列入急需制定的反腐倡廉法律名錄，越早出臺越好。

　　“制度不管用”的尷尬

　　多年來(lái)一些地方和部門(mén)積極探索各種治腐良方，不少舉措也以“制度建構”的名義被報道、肯定和傳播，形成“百花齊放”式的繁榮景象。在這種熱鬧的背后，存在甄別現有制度實(shí)際效用的問(wèn)題，以盡量避免制度失效現象的發(fā)生。實(shí)踐中制度不管用問(wèn)題主要有兩種情況:一是“花瓶式”制度的存在。這種制度或許“看起來(lái)很美”，其實(shí)不過(guò)是裝飾擺設而已，起不了多大作用。二是創(chuàng )立之初原本指向明確的制度或者曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)良好作用的制度，隨著(zhù)時(shí)間的推移和人們期望的提高，其特殊功效被異化或逐漸弱化。對于這類(lèi)制度，我們應該與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行修正和完善，使之能夠圓滿(mǎn)實(shí)現其被預設的使命。

　　第二種情況較為典型的例子，如《刑法》第三百九十五條巨額財產(chǎn)來(lái)源不明罪、《國家賠償法》中賠償范圍和賠償標準、《行政訴訟法》中司法審查范圍和審查內容等制度設計上存在的問(wèn)題。設立巨額財產(chǎn)來(lái)源不明罪的初衷據說(shuō)是為了解決腐敗分子“開(kāi)口說(shuō)話(huà)”的難題，即如果犯罪嫌疑人不能說(shuō)明其實(shí)際財產(chǎn)與合法收入之間的巨大差額部分來(lái)源合法的話(huà)，就會(huì )被法院推定為非法所得而入罪。然而，讓立法者始料未及的是，這項制度適用至今竟演化為腐敗分子逃避懲罰及更嚴厲法律制裁的“避風(fēng)港”和救命稻草。國家賠償制度中賠償范圍過(guò)窄、賠償標準太低的弊端越來(lái)越明顯，既無(wú)法充分保護被害人的合法權益，也容易放縱公職人員玩忽職守、瀆職侵權。同樣，人民法院只審查行政主體部分具體行政行為合法性(抽象行政行為、行政相對人人身權和財產(chǎn)權以外的權益、合理性審查等被排除在外)的行政訴訟制度，在法治建設漸入佳境的今天，已成為低標準的司法監督，不利于法治政府建設和督促行政機關(guān)及其工作人員嚴格依法行政，難以阻止各種腐敗行為的發(fā)生。

　　“有制度不用”的挑戰

　　制度的有無(wú)、優(yōu)劣與制度能否得到真正執行屬于兩回事，相對于緊鑼密鼓的制度制定與完善，制度實(shí)施的難度大得多。對此我們應有足夠清醒的認識，不宜盲目樂(lè )觀(guān)。例如，只要留心多年來(lái)各級審計機關(guān)不斷揭示出來(lái)的大量貪污挪用截留揮霍公共資金等嚴重違紀違規違法的事例，我們就會(huì )發(fā)現其中很多情形乃是因“有制度不用”所造成的，也能深切體會(huì )到制度推行之艱難。且不說(shuō)一些政策性反腐倡廉指導文件會(huì )遭遇“難以具體操作”的借口而被束之高閣，就是像《招標投標法》、《政府采購法》、《政府信息公開(kāi)條例》等眾多可操作性強的法律法規，也被有意無(wú)意地置之不理。

　　“有制度不用”的原因是復雜的。一方面，腐敗性質(zhì)的職務(wù)犯罪是所有犯罪類(lèi)型中“犯罪黑數”最大的，已經(jīng)查處的腐敗可能只是實(shí)際發(fā)生的一部分。那些潛在或隱形的腐敗分子通常會(huì )不擇手段、不遺余力地與制度玩老鼠戲貓式的游戲，從而增加制度執行及發(fā)現腐敗的成本。因“偶然因素”而發(fā)案的重慶市巫山縣交通局原局長(cháng)晏大彬任職期間受賄達2226萬(wàn)元，誰(shuí)能肯定這樣的現象僅此一例?另一方面，有法不依、執法不嚴、違法不究、有令不行、有禁不止等格局未得到根本扭轉，法治整體水平不高也會(huì )使人對有制度不用的現象熟視無(wú)睹、見(jiàn)怪不怪。

　　當然，現實(shí)生活的殘酷可能讓意志薄弱者悲觀(guān)失望，也能夠使意志堅定者更加堅強。面對蔑視甚至挑戰法治權威的行徑，說(shuō)句趕時(shí)髦的話(huà):我們需要的是抗震救災那樣的大無(wú)畏精神，以及競技體育場(chǎng)上對興奮劑零容忍的鮮明立場(chǎng)。

　　(作者黃金橋系湖北行政學(xué)院政法系教授)