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　　新聞快讀

　　一個(gè)地塊還未與原使用者“離婚”，就匆匆忙忙地讓它與另外一個(gè)使用者“結婚”，導致這塊土地“重婚”。羅蒙集團近日以這個(gè)理由將南京市國土局告上了法庭。

　　據悉，目前，全國各級法院行政庭所接到的類(lèi)似案件逐年劇增。專(zhuān)家認為，我國土地管理方面的法律法規還是比較完善的，關(guān)鍵看在執行的時(shí)候如何把握依法行政和地方利益之間最佳的平衡點(diǎn)。

　　涉及土地出讓行政訴訟的兩種情況

　　□一種是完全沒(méi)有履行土地收回程序而直接出讓土地

　　□一種是履行了程序但不符合法律規定收回前置條件

　　記者今日從江蘇省南京市玄武區人民法院獲悉，10月18日，國內知名民營(yíng)企業(yè)———羅蒙集團一紙訴狀將南京市國土資源管理局告上了法庭。原因是，南京市國土局未經(jīng)羅蒙集團同意，便將其旗下的寧波羅蒙制衣有限公司一處位于南京商業(yè)繁華區的營(yíng)業(yè)房產(chǎn)，出讓給他人并列入拆遷范圍�！傲_蒙”認為，國土局在尚未收回其土地使用權的情況下，將同一地塊出讓給別人，涉嫌“一地兩嫁”，違反土地管理法。

　　記者在基層法院和信訪(fǎng)部門(mén)調查了解到，近年來(lái)，由于“一地兩嫁”引發(fā)的行政訴訟和涉法信訪(fǎng)案正逐年大幅增加，已經(jīng)成為法院和信訪(fǎng)部門(mén)受理案件的“大頭”。

　　有專(zhuān)家認為，各地地價(jià)一路飚升，而在土地出讓過(guò)程中又面臨利益再分配，如果政府在依法行政過(guò)程中稍有不慎，就很容易引發(fā)矛盾和糾紛，因此此類(lèi)案件的增加考驗著(zhù)政府依法行政的能力。

　　黃金商業(yè)地之爭

　　“新街口商業(yè)步行街”是南京市最為繁華的商業(yè)街之一，也是各商家的必爭之地。七年之前，寧波羅蒙制衣有限公司在此地購買(mǎi)了一處商業(yè)用房，面積為970平方米。

　　“這是由南京振宏民防開(kāi)發(fā)有限公司開(kāi)發(fā)的商品房，土地使用年限為2000年至2049年，當時(shí)房?jì)r(jià)就高達每平方米1.2萬(wàn)元。近幾年隨著(zhù)南京市區房?jì)r(jià)的一路飚升，我們這處房產(chǎn)也大幅增值。三年前，就曾經(jīng)有人愿意出資一億元購買(mǎi)，但離我們的心理價(jià)位還有差距�！绷_蒙集團督審部主任吳柱平說(shuō)。

　　然而，就是這么一處剛剛投付使用尚不足八年的房產(chǎn)竟然又要面臨拆遷。今年7月15日，寧波羅蒙制衣有限公司接到南京白下房地產(chǎn)拆遷有限公司的通知，他們的房產(chǎn)已被列入拆遷范圍。拆遷公司提供的評估價(jià)僅為3000多萬(wàn)元。

　　“這簡(jiǎn)直是個(gè)晴天霹靂，此前我們沒(méi)有接到任何國土部門(mén)和房管部門(mén)的相關(guān)收回土地和拆遷的告知。后來(lái)經(jīng)了解，這里的地塊早被出讓給了江蘇蘇寧置業(yè)公司搞商業(yè)開(kāi)發(fā)了……”吳柱平說(shuō)。

　　記者調查了解到，早在2006年11月，南京市國土局就掛出了出讓公告，將此地塊掛牌出讓。2007年1月，江蘇蘇寧置業(yè)公司僅出資1000萬(wàn)元就受讓這一面積為1.27萬(wàn)平方米的黃金商業(yè)地。

　　南京市國土局認為，出讓這一地塊是為了實(shí)施舊城改造的需要，符合公共利益。其中土地出讓和建設用地的批準行為是根據城市規劃要求，經(jīng)南京市政府批準的，符合建設用地審批程序。南京市規劃局給蘇寧置業(yè)公司頒發(fā)了《建設用地規劃許可證》，南京市國土局頒發(fā)了《建設用地批準書(shū)》，南京市房管局則頒發(fā)了《拆遷許可證》。

　　此后由于未進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的拆遷程序，此拆遷許可證被三次延期。直至近日，拆遷公司才將有關(guān)拆遷事務(wù)通知地塊所涉及單位。

　　據了解，除了羅蒙公司外，這一地塊的拆遷還涉及馬鋼南京辦事處和通靈珠寶行等四家單位。這些被拆遷單位告訴記者，他們在接到拆遷通知之前，也未接到國土部門(mén)有關(guān)收回土地的決定書(shū)和告知書(shū)。

　　“其實(shí)，這個(gè)案子中最關(guān)鍵的問(wèn)題是，國土部門(mén)在還未收回原使用者的土地使用權的情況下，直接把土地出讓給別人，這違反法定程序�！贝税复�理律師袁裕來(lái)說(shuō)。

　　他把這個(gè)案子比成了土地“重婚”，他說(shuō)，“在國土部門(mén)主導下，這一地塊還未與原使用者‘離婚’，就匆匆忙忙地讓它與另外一個(gè)使用者‘結婚’，這就是土地‘重婚’�！�

　　就此案，記者走訪(fǎng)了南京市國土資源局土地利用處、政策法規處等相關(guān)部門(mén)，這些部門(mén)對“一地兩嫁”的程序問(wèn)題均表示不便透露。

　　記者注意到，根據我國土地管理法和國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的有關(guān)規定，國土部門(mén)作出收回土地使用權之前，應該聽(tīng)取原使用者的意見(jiàn)，如果涉及重大利益的，還應該舉行聽(tīng)證會(huì )；作出決定后，應該作出《收回國有土地使用權決定書(shū)》，并送達當事人。

　　“一地兩嫁”民告官

　　“這類(lèi)案件在司法實(shí)踐中比較普遍，在近幾年的舊城改造、房屋拆遷過(guò)程中，由于程序不到位或存在程序上的瑕疵，老百姓很容易就抓住‘一地兩嫁’這個(gè)問(wèn)題�！币晃毁Y深法官說(shuō)。

　　據悉，目前，全國各級法院行政庭和政府信訪(fǎng)部門(mén)，所接到的涉及房屋拆遷和土地出讓的行政案和信訪(fǎng)案逐年劇增，其中大部分案件涉及“一地兩嫁”這個(gè)關(guān)鍵的程序問(wèn)題。

　　“在土地出讓中，有兩種情況下會(huì )出現‘一地兩嫁’的問(wèn)題�！闭憬�大學(xué)行政法學(xué)教授章劍生說(shuō)，一種是完全沒(méi)履行土地收回程序而直接出讓土地；另一種是履行了土地收回程序，但因不符合土地管理法和其他相關(guān)法律規定的收回前置條件，導致收回程序名存實(shí)亡，這種情況往往要等到老百姓提起行政訴訟后才會(huì )被發(fā)現和糾正。

　　那么，到底是什么原因使得這類(lèi)案件逐年劇增呢？

　　“這類(lèi)案子主要集中在舊城改造中，在舊城改造中，又主要集中在商業(yè)拆遷中�！币晃毁Y深法官說(shuō)。

　　據悉，我國土地管理法明確規定了允許收回國有土地使用權的五種情況，但商業(yè)拆遷不包含在內。

　　“既然商業(yè)拆遷不符合土地管理法規定的國有土地使用權收回條件，一些地方干脆不履行國有土地使用權收回程序，而直接把土地出讓給開(kāi)發(fā)商，導致民告官訴訟的出現；還有一些地方就將之改頭換面，想盡辦法讓它與公共利益相掛鉤，最終來(lái)實(shí)現商業(yè)拆遷的目的。這種情況也往往因為程序上存在難以掩飾的瑕疵，最終極有可能引發(fā)無(wú)窮無(wú)盡的行政訴訟�！闭聞ι�說(shuō)。

　　依法行政受考驗

　　“出讓在先，拆遷在后，這在我們行業(yè)里叫‘生地出讓’，這種出讓方式對我們開(kāi)發(fā)商來(lái)講，存在很多不確定因素，最主要的問(wèn)題就來(lái)自土地出讓中程序問(wèn)題引發(fā)的行政訴訟，最后導致項目無(wú)限制拖延�！蹦暇┮晃恢�名房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商告訴記者，他也希望政府能把這些“麻煩事”解決在出讓之前。

　　據了解，全國很多地方政府為此專(zhuān)門(mén)成立了土地儲備機構，來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題。今年8月21日，湖南省長(cháng)沙市政府正式提出了土地出讓建立“熟地”交易制度，其根本原則是“嚴禁未完成拆遷安置補償的土地供應市場(chǎng)”。

　　“其實(shí)，早在上世紀末，杭州、上海等地就開(kāi)始實(shí)施土地儲備的方法，這種方法的確能在一定程度上解決‘一地兩嫁’的矛盾，但這終歸不能治標又治本。因為我們有關(guān)土地管理的上位法中沒(méi)有土地儲備的規定，因此土地儲備的做法只能算各地的‘土辦法’，而且一旦出現糾紛更是麻煩一大堆�！闭聞ι�一語(yǔ)道破天機。

　　記者了解到，近幾年來(lái)，長(cháng)三角地區的經(jīng)濟飛速發(fā)展，土地增值幅度大，但不可否認，因土地問(wèn)題帶來(lái)的矛盾和糾紛接踵而來(lái)，很大程度上影響社會(huì )的和諧穩定。

　　“今后如何逐步消除這些不穩定因素，很大程度上考驗著(zhù)地方政府依法行政的能力�！闭聞ι�認為，“我國土地管理方面的法律法規還是比較完善的，關(guān)鍵看在執行的時(shí)候如何把握依法行政和地方利益之間最佳的平衡點(diǎn)�！�

　　據悉，在狀告南京市國土局的同時(shí)，羅蒙還一并把南京市房管局、南京市規劃局告上了法庭。(記者 丁國鋒 余東明）