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　　以農村民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的規范化、制度化為標志，農村基層民主質(zhì)量將大大提升

　　“將農村民主管理制度，與農村基本經(jīng)營(yíng)制度、農村土地管理制度、農業(yè)支持保護制度、現代農村金融制度、促進(jìn)城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展一體化制度等，一并列入農村六大制度建設，是對十七大關(guān)于基層民主建設新要求的貫徹，也是全面建設小康社會(huì )目標在農村的具體化�！�

　　民政部基層政權和社區建設司司長(cháng)詹成付興奮地對《瞭望》新聞周刊記者說(shuō)，此時(shí)，他手里拿著(zhù)新華社10月19日受權發(fā)布的十七屆三中全會(huì )《關(guān)于推進(jìn)農村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)決定)。

　　黨的十七大明確要求，把發(fā)展基層民主“作為發(fā)展社會(huì )主義民主政治的基礎性工程重點(diǎn)推進(jìn)”，并將基層民主制度與人民代表大會(huì )制度、多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區域自治制度等并列在一起，使之成為“堅持中國特色社會(huì )主義政治發(fā)展道路”的重要方面，還在新修正的黨章中增寫(xiě)了“堅持和完善基層群眾自治制度”內容。均是希望通過(guò)發(fā)展基層民主，依法保障和落實(shí)人民當家作主的權利，最大限度地減少不和諧因素、增加和諧因素，為社會(huì )主義現代化建設服務(wù)。

　　十七屆三中全會(huì )決定對我國基層民主制度中涉及人口數量最多、范圍最廣的農村民主管理制度，進(jìn)行了更加系統、全面的闡述。這表明在改革開(kāi)放30年制度探索和經(jīng)驗積累的基礎上，農村民主管理制度建設將更加重視民主質(zhì)量的提升。

　　制度設計全面升級

　　決定在總結30年來(lái)推進(jìn)基層民主的經(jīng)驗后，對農村民主管理制度進(jìn)行了更加完整、系統、全面的設計和闡述。一個(gè)指向更加清晰、要求更加具體、可操作性更強的農村民主管理制度體系呈現在人們面前。

　　其中，“擴大有序參與、推進(jìn)信息公開(kāi)、健全議事協(xié)商、強化權力監督”被明確列為當前發(fā)展農村基層民主的重點(diǎn)。

　　“抓住了這四句話(huà)，就基本上把握住了農村基層民主的方向和重點(diǎn)，也回應了各界對改革方向的某些猜測”，長(cháng)期研究、從事基層民主工作的詹成付對本刊記者說(shuō)。

　　比如“擴大有序參與”，涉及到“逐步實(shí)行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，擴大農民在縣鄉人大代表中的比例，密切人大代表同農民的聯(lián)系”、“深入開(kāi)展以直接選舉、公正有序為基本要求的民主選舉實(shí)踐”等內容。

　　“推進(jìn)信息公開(kāi)”涉及村一級的村務(wù)公開(kāi)、財務(wù)公開(kāi)和鄉鎮政務(wù)公開(kāi)等內容，也體現了與《政府信息公開(kāi)條例》的對接。

　　“健全議事協(xié)商”涉及“完善與農民政治參與積極性不斷提高相適應的鄉鎮治理機制”等關(guān)鍵性改革內容，有望將農民的民主協(xié)商層面提至鄉鎮一級，依法保障農民參與權、表達權、監督權。

　　“強化權力監督”涉及深入開(kāi)展“以村務(wù)公開(kāi)、財務(wù)監督、群眾評議為主要內容的民主監督實(shí)踐”等內容。

　　除此以外，決定關(guān)于農村民主管理制度的闡述，還包含著(zhù)一些保障制度健康發(fā)展的制度設計。

　　像“繼續推進(jìn)農村綜合改革，2012年基本完成鄉鎮機構改革任務(wù)，著(zhù)力增強鄉鎮政府社會(huì )管理和公共服務(wù)職能”，意在形成鄉村兩級民主互動(dòng)的嶄新局面。

　　又如“培育農村服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì )組織，完善社會(huì )自治功能”，側重于應對新形勢下農村建設的新問(wèn)題，也是擴大村民自治范圍的重要內容。

　　為確�；鶎用裰髟谝幏兜能壍乐邪l(fā)展，決定特別提到了“加強農村法制建設，完善涉農法律法規，增強依法行政能力，強化涉農執法監督和司法保護。加強農村法制宣傳教育，搞好法律服務(wù)，提高農民法律意識，推進(jìn)農村依法治理”，實(shí)現民主與法制的配合與呼應。

　　為保證農村民主管理制度擁有良好的物質(zhì)保障，決定還指出了“采取多種措施增強基層財力，逐步解決一些行政村運轉困難問(wèn)題，積極穩妥化解鄉村債務(wù)。繼續做好農民負擔監督管理工作，完善村民一事一議籌資籌勞辦法，健全農村公益事業(yè)建設機制”等內容，減小農村民主管理在現實(shí)中的運行阻力。

　　“這些內容共同構成了一個(gè)邏輯嚴密、較為完善的制度體系。如此全面、系統地闡述農村民主管理制度的建設和健全方向，其目的都是為了保障農民享有更多更切實(shí)的民主權利”，詹成付解讀道。

　　突出“在實(shí)踐中解決問(wèn)題”

　　2007年11月，在浙江省義烏市稠城街道東傅宅村進(jìn)行村委會(huì )換屆選舉中，村民楊祥云和黃興榮分別當選為村委會(huì )主任和委員。

　　然而在此之前，經(jīng)村民舉報、公安部門(mén)取證查實(shí)，二人為競選村委會(huì )主任，從5月份開(kāi)始，以幾千到數萬(wàn)元不等的價(jià)格向選民拉票，共花費9萬(wàn)余元。根據《村民委員會(huì )組織法》，稠城街道村級組織換屆選舉領(lǐng)導小組當即宣布二人當選無(wú)效，組織另行選舉。公安機關(guān)根據《治安管理處罰法》分別給予二人9天和6天的行政拘留處罰。

　　在決策層看來(lái)，基層民主還大有完善的余地。諸如此類(lèi)的賄選等現象，僅僅是農村民主選舉中的一個(gè)比較“扎眼”的問(wèn)題。除此之外，村民民主決策程序不規范，民主管理形式化，民主監督不到位，也是困擾農村基層民主發(fā)展的難點(diǎn)。詹成付司長(cháng)概述了目前農村基層民主發(fā)展存在的主要問(wèn)題。

　　其一，在民主選舉中的違法和侵權事件時(shí)有發(fā)生。比如，有的村民選舉委員會(huì )成員、村委會(huì )候選人不是由村民依法推選和直接選舉產(chǎn)生，而是由鄉鎮政府、黨委或村黨組織指定；有的農村不按法定程序進(jìn)行選舉，不公開(kāi)計票，不當場(chǎng)公布選舉結果；有的村到屆不按時(shí)改選，原班子不選舉就連任；有的村換屆選舉后，老班子不交工作、不交賬，新班子履行不了職責；有的鄉鎮黨委和政府不是依法讓村民罷免村委會(huì )干部，而是直接用行政命令撤換。還有的地方以“停職”、“誡勉”、“離崗教育”等名目，變相用行政手段撤換村委會(huì )干部。這些做法都程度不同地違反了法律規定，侵犯了村民的自治權利。

　　其二，在民主決策中存在著(zhù)用間接民主代替直接民主的傾向。比如，有的農村地區以村民會(huì )議召開(kāi)難為由，長(cháng)期不召開(kāi)村民會(huì )議，法律規定須由村民會(huì )議決定的事項，未經(jīng)村民會(huì )議授權就由村民代表會(huì )議作決定。有些村民代表開(kāi)會(huì )前沒(méi)有同村民溝通，會(huì )上發(fā)表的只是個(gè)人意見(jiàn)。有的農村村民代表會(huì )議不但行使村務(wù)的代議權和決策權，而且還行使人事罷免權，自覺(jué)不自覺(jué)地用間接民主代替了直接民主，違背了村委會(huì )組織法的立法宗旨。還有些村莊在決策重大村務(wù)時(shí)，既不召開(kāi)村民會(huì )議，也不召開(kāi)村民代表會(huì )議，而是由黨組織或村委會(huì )，甚至黨組織領(lǐng)導人個(gè)人說(shuō)了算，把村民自治變成了村干部自治，村民群眾很有意見(jiàn)。

　　其三，在民主管理中存在著(zhù)不同程度的形式主義。比如，有的農村的村民自治章程、村規民約不是由干部群眾一起討論制定，而是由少數村干部制定，約束村民的多，而約束村干部的少。有的村村務(wù)公開(kāi)內容不真實(shí)、公開(kāi)的形式隨意性很大，流于形式。有些農村村務(wù)管理混亂，財務(wù)既不讓村民參與管理，也不向村民公布情況。這些做法使村民對村干部失去了信任，也直接影響了村務(wù)管理的民主化程度。

　　其四，在民主監督中存在薄弱環(huán)節。比如，有的農村村委會(huì )只向村民會(huì )議或村民代表會(huì )議報告工作，但不組織或不許對村委會(huì )成員進(jìn)行評議。有的村委會(huì )既不向村民會(huì )議或村民代表會(huì )議報告工作，也不接受村民或村民代表評議，使得村委會(huì )得不到有效監督。有的農村實(shí)行村財鄉(鎮)管，使村民失去了管理和監督村財的權利。有的地方把村委會(huì )成員享受誤工補貼標準的決定權，集中到鄉鎮黨委、政府，削弱了村級民主監督的權利。

　　詹成付對本刊記者說(shuō)，雖然農村基層民主制度已經(jīng)走過(guò)了30年的制度探索和經(jīng)驗積累過(guò)程，但是民主的實(shí)踐仍然不足，這是以上這些問(wèn)題的主要成因。

　　民主的氛圍、習慣和能力不是一天養成的。作為人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，基層民主可謂培育人民民主能力的大學(xué)校。從1998年至今，《村民委員會(huì )組織法》頒布實(shí)施僅僅10年時(shí)間，村委會(huì )換屆選舉也只進(jìn)行了3屆，農民民主意識和民主習慣的養成，基層干部的民主素質(zhì)和對基層民主的認識，仍然需要在實(shí)踐中不斷磨練和成長(cháng)。

　　在新的發(fā)展形勢下，面對農村勞動(dòng)力的大規模流動(dòng)，如何保障農民在流入地和流出地的民主權利；面對鄉村留守老人、婦女、兒童的增多，如何改進(jìn)農村民主管理方式，合理提高老人和婦女在村民代表會(huì )議中的比例，進(jìn)而增強基層民主參與的公平性和合理性；隨著(zhù)農村社會(huì )利益和階層分化，如何使行業(yè)協(xié)會(huì )、產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì )等新興的社會(huì )組織有效參與村內事務(wù)的協(xié)商、決策和管理，這些新情況新問(wèn)題也有待于在實(shí)踐中加以創(chuàng )造性地解決。

　　“實(shí)踐中出現的問(wèn)題，只能回到實(shí)踐中加以解決。那些認為基層民主問(wèn)題太多，主張放棄民主的激進(jìn)觀(guān)點(diǎn)，以及對現實(shí)問(wèn)題采取放任、回避態(tài)度的‘懶漢做法’，都是不負責任和不可取的”，詹成付說(shuō)，“這就是為什么決定不惜‘文字成本’，在‘民主選舉’、‘民主決策’、‘民主管理’、‘民主監督’四個(gè)詞后面全部加上‘實(shí)踐’二字的原因。其目的就是在于強調實(shí)踐，強調‘在實(shí)踐中解決問(wèn)題’�！�

　　事實(shí)上，各地的基層民主實(shí)踐也正在不斷推進(jìn)。比如今年，山西省紀委、組織部、公安廳和民政廳聯(lián)合發(fā)出通知，要求嚴肅選舉紀律、保障村委會(huì )換屆選舉秩序，對農村黨員干部群眾提出了“六個(gè)做到、六個(gè)不準”的要求，對換屆選舉中出現的賄選等行為“有報必查”、“露頭就打”。此前，浙江省也曾發(fā)出過(guò)類(lèi)似的紅頭文件，并嚴肅查處了多起換屆選舉中出現的違法違紀案件，以警后人。

　　村民自治更加開(kāi)放

　　決定關(guān)于“健全村黨組織領(lǐng)導的充滿(mǎn)活力的村民自治機制”的內容，對農村民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督提出了更加具體的要求，政策的指向十分明確，希望以此推進(jìn)村民自治的制度化、規范化、程序化。

　　比如“以直接選舉、公正有序為基本要求的民主選舉實(shí)踐”。這一方面指明了農村的基層民主選舉必須是“直接選舉”，對一些地方存在的鄉鎮政府、黨委或村黨組織指定村委會(huì )主任的做法作出了正面規制。另一方面，也對民主選舉作出了“公正”和“有序”的基本要求。

　　“村委會(huì )選舉是中國惟一采取以‘一人一票’方式進(jìn)行提名、選舉和罷免的直接選舉，因此絕不能是無(wú)序的�！�有序’有兩方面含義，一是要符合法律規定的選舉程序，二是要符合社會(huì )秩序。那些在選舉前濫發(fā)小廣告、抹黑競爭對手、毆傷其他候選人等方式，就不符合‘社會(huì )秩序’”，詹成付表示。

　　在民主決策實(shí)踐方面，村民會(huì )議和村民代表會(huì )議是民主決策的傳統形式，但隨著(zhù)農村社會(huì )的發(fā)展，一些新的民主決策形式不斷涌現。比如浙江溫嶺的“民主懇談會(huì )”，將村民“民主懇談”作為村級民主決策的前置程序，通過(guò)村民的平等對話(huà)、研究討論、民主協(xié)商，廣泛汲取村民意見(jiàn)建議，由此實(shí)現村民對村內重要事務(wù)決策的廣泛參與。

　　“‘村民議事’是一個(gè)新的概念。這表明了高層對農民民主懇談會(huì )、民主議事會(huì )、民主協(xié)商會(huì )等臨時(shí)性的、較為松散的民主決策形式的尊重和認可，將這些形式吸納入制度范圍，其核心目的在于更好地集思廣益，提高決策的民主性和科學(xué)性，增強村級組織的凝聚力，提高決策的執行力”，詹成付說(shuō)。

　　從“以自我教育、自我管理、自我服務(wù)為主要目的的民主管理實(shí)踐”的要求看，與政府管理相區別，農村基層的民主管理以自我管理為特點(diǎn)。在傳統意義上，村民的民主管理主要體現在制定村規民約方面。但是，隨著(zhù)農村的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，諸如“蔬菜協(xié)會(huì )”、“手工藝協(xié)會(huì )”、“旅游協(xié)會(huì )”、“老年協(xié)會(huì )”、“禁賭協(xié)會(huì )”等新的社會(huì )組織逐漸增多，對村民各方面行為產(chǎn)生了規范和約束作用，實(shí)際上已經(jīng)成為民主管理的另一種表現形式。

　　“決定中表述的含義是，凡是與‘自我教育、自我管理、自我服務(wù)’相一致的管理方式，也都屬于村民民主管理的范疇。這就使民主管理成為了一個(gè)更具開(kāi)放性的概念，也是對新形勢下新問(wèn)題的有效回應”，詹成付解釋說(shuō)。

　　“以村務(wù)公開(kāi)、財務(wù)監督、群眾評議為主要內容的民主監督實(shí)踐”，則點(diǎn)出了村民民主監督的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

　　2008年，我國僅中央支農資金就超過(guò)了5000億元，隨著(zhù)公共財政陽(yáng)光普照農村力度的不斷增強，農村基層財務(wù)監督的重要性較之以往進(jìn)一步提升。以新農合、大病救助、義務(wù)教育、救災、低保、各類(lèi)農業(yè)補貼為代表的各類(lèi)轉移支付項目的“進(jìn)村入戶(hù)”，小水電、沼氣改造等清潔能源建設的賬目，部分地方集體經(jīng)濟的經(jīng)營(yíng)狀況等，都呼喚著(zhù)“財務(wù)監督”力度的加強。

　　“這對于搞好干群關(guān)系、提高國家強農惠農政策的實(shí)效，都具有很強的現實(shí)作用”，詹成付指出，“將村務(wù)公開(kāi)、財務(wù)監督、群眾評議列為民主監督的主要內容，在現實(shí)中也更具有可操作性�！�

　　協(xié)商民主擴展至鄉鎮一級事務(wù)參與

　　“健全議事協(xié)商”是決定關(guān)于農村協(xié)商民主的一個(gè)新的提法，其中包含著(zhù)廣闊的制度空間。權威人士認為，通過(guò)“與農民政治參與積極性不斷提高相適應的鄉鎮治理機制”的建立和完善，農民在基層民主中的政治參與程度將進(jìn)一步增加，農民的民主協(xié)商層級有望提升至鄉鎮一級，這將大大提高農村議事協(xié)商的含金量。

　　根據此制度設計的價(jià)值導向，農民對鄉鎮一級事務(wù)的協(xié)商、參與范圍將被大大擴展。

　　“比如鄉鎮政府的辦公會(huì )議、鄉鎮人大會(huì )議讓普通農民旁聽(tīng)、評論；鄉鎮的預算對農民公開(kāi)、聽(tīng)取農民意見(jiàn)；農民評議鄉鎮公務(wù)員的政績(jì)；甚至原來(lái)由鄉鎮政府就能拍板的某些政策，也要在全鄉范圍內征求意見(jiàn)，這些形式都可以探索”，詹成付說(shuō)，“這就在鄉鎮人大制度之外，又開(kāi)辟出一條基層農民的訴求表達渠道”。

　　可以想象，如果這一制度精神在現實(shí)中得到不折不扣地執行，將使農村基層的民主管理產(chǎn)生兩大變化。

　　一是，鄉鎮政府將感受到前所未有的來(lái)自基層的“協(xié)商壓力”和“監督壓力”，促動(dòng)鄉鎮政府加快轉變工作方式、提高工作質(zhì)量，建設服務(wù)型政府。

　　二是，農民的政治參與需求將得到更大程度上的滿(mǎn)足，各方利益訴求得到更好的表達、各方利益更加均衡地體現在政府決策之中，使更多矛盾化解在基層，增加社會(huì )和諧因素。

　　“農村的議事協(xié)商，在理論界和實(shí)踐中都不乏思考和爭論。但是這一提法正式寫(xiě)入黨的文獻，這還是第一次，體現了擴大協(xié)商民主、落實(shí)農民民主權利的改革方向”，詹成付說(shuō)，“當然，這一新機制的內涵、外延，以及實(shí)現形式，仍然要靠各地在實(shí)踐中不斷摸索�！�(楊琳）