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　　新聞緣起

　　10月27日，十一屆全國人大常委會(huì )第五次會(huì )議舉行了第三次全體會(huì )議，會(huì )議聽(tīng)取了全國人大常委會(huì )副委員長(cháng)陳至立關(guān)于檢查《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)環(huán)評法)實(shí)施情況的報告。

　　作為對規劃環(huán)評提出了明確法律要求的環(huán)評法，在2003年9月1日獲得通過(guò)時(shí)，被人們廣泛關(guān)注。該法的頒布也被認為是10年來(lái)我國環(huán)境立法最為重大的進(jìn)展。

　　今年，全國人大常委會(huì )對該法第一次進(jìn)行法律實(shí)施情況檢查。檢查的重點(diǎn)：一是各級政府執行環(huán)評法的力度和實(shí)施效果，二是環(huán)評制度和環(huán)評能力建設情況，三是容易造成水和大氣污染的項目環(huán)評的檢查，四是規劃環(huán)評的推動(dòng)。

　　今年6月至7月，全國人大常委會(huì )開(kāi)展了《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)環(huán)評法)執法檢查。這是該法自2003年9月實(shí)施以來(lái)，全國人大常委會(huì )首次對環(huán)評法的實(shí)施情況進(jìn)行檢查。各級政府執行環(huán)評法的力度和實(shí)施效果如何？怎樣進(jìn)一步推動(dòng)規劃環(huán)評？環(huán)評法再次引起代表委員和社會(huì )各界的廣泛關(guān)注。

　　成效 1.5萬(wàn)億元污染項目“下馬”

　　執法檢查報告顯示，環(huán)評法實(shí)施后，國務(wù)院提高了燃煤火電、鋼鐵、石化等13個(gè)高耗能、高排放行業(yè)建設項目的環(huán)保準入標準，從2006到2007年，原國家環(huán)�？偩滞ㄟ^(guò)對涉及投資近1.5萬(wàn)億元的377個(gè)“兩高一資”(高耗能、高排放和資源性)項目的環(huán)評做出了不予審批或暫緩審批的決定，遏制了環(huán)境污染和生態(tài)破壞進(jìn)一步惡化的勢頭。

　　環(huán)評法的實(shí)施也優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結構和行業(yè)結構。據環(huán)境保護部測算，環(huán)評法實(shí)施5年來(lái)，累計減少COD排放量1406萬(wàn)噸、二氧化硫排放量2510萬(wàn)噸，有效促進(jìn)了節能減排和“十一五”約束性指標任務(wù)的完成。

　　審批建設項目環(huán)評117萬(wàn)件

　　環(huán)評法實(shí)施后，建設項目環(huán)評制度全面實(shí)施。國務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)依法對三峽工程、西氣東輸、西電東送、南水北調、青藏鐵路等一大批國家重大工程項目進(jìn)行了環(huán)評。從法律實(shí)施至2007年底，全國共審批各類(lèi)建設項目環(huán)評117萬(wàn)件，環(huán)評涉及的領(lǐng)域和范圍日益擴大。

　　嚴格環(huán)評前置審批，停建一批建設項目。2007年，廣東省各級政府通過(guò)環(huán)評審批共否決了不符合環(huán)評要求的項目4811個(gè)。新疆近日依據環(huán)評結果否決了總投資3.3億元的煤炭項目。

　　查處了一批違法企業(yè)，有效減輕了環(huán)境污染和生態(tài)破壞。2005至2006年，原國家環(huán)�？偩忠婪ú樘幜丝偼顿Y超過(guò)600億元的違反環(huán)評法的項目。2006年，國務(wù)院有關(guān)部門(mén)對不符合環(huán)評要求的1194個(gè)項目進(jìn)行了查處。近3年來(lái)，國土資源部會(huì )同有關(guān)部門(mén)對環(huán)境影響嚴重的500余家礦山企業(yè)進(jìn)行了整頓和規范。

　　問(wèn)題 “批小建大”難遏制

　　執法檢查報告指出，當前違反環(huán)評法規定的行為仍時(shí)有發(fā)生。據環(huán)保部門(mén)和監察部門(mén)統計，僅2007年全國就清理出51件與環(huán)評法有關(guān)規定不相符合的地方性文件。

　　一些地區和部門(mén)存在著(zhù)“未批先建”、“批小建大”、“未評先批”等違法現象。據環(huán)境保護部反映，2007年原國家環(huán)�？偩滞▓蟮纳婕叭珖�22個(gè)省(區、市)電力、鋼鐵等12個(gè)行業(yè)的82個(gè)項目中，有59個(gè)嚴重違反環(huán)評法。同時(shí)，一些企業(yè)“批小建大”造成環(huán)境隱患。陜西省黃隴煤炭基地大佛寺礦井環(huán)評批準生產(chǎn)規模為400萬(wàn)噸/年，建設過(guò)程中擅自將工程規模變更為600萬(wàn)噸/年。在規劃環(huán)評方面，存在“不環(huán)評也審批”或“先審批后環(huán)評”的違法現象。據環(huán)境保護部反映，有的專(zhuān)項規劃有條件組織環(huán)評的，在未完成甚至未開(kāi)展環(huán)評的情況下就通過(guò)了規劃審批。

　　不買(mǎi)票先上車(chē)

　　執法檢查報告認為，強調審批而忽視全過(guò)程監管的問(wèn)題比較突出。據環(huán)境保護部統計，僅該部審批的項目中，大約就有10%以上未申請驗收即擅自投運，而申請驗收的項目中又有20%以上未完全落實(shí)環(huán)評報告中提出的環(huán)保措施和要求。2007年初，原國家環(huán)�？偩衷趯�100多個(gè)市縣的上百個(gè)工業(yè)園區、500多家企業(yè)的現場(chǎng)檢查中發(fā)現，有40%的建設項目缺乏后續監管，環(huán)評報告書(shū)提出的環(huán)保對策和措施難以得到落實(shí)。

　　有些執法部門(mén)對未報或未批環(huán)評就擅自開(kāi)工建設項目處理不到位，對違法企業(yè)的處罰措施只有罰款，而沒(méi)有依法勒令停止建設，嚴重損害了法律的權威性和嚴肅性。山東魏橋鋁電有限公司一期160萬(wàn)噸/年氧化鋁生產(chǎn)線(xiàn)“未批先建”，被查處后，又違規開(kāi)工建設240萬(wàn)噸/年的氧化鋁生產(chǎn)線(xiàn)。類(lèi)似情況不少省(區、市)都不同程度存在。

　　此外，對違反環(huán)評法行為當事人追究行政責任落實(shí)不到位。執法部門(mén)往往以“不造成巨大經(jīng)濟損失”為由，或者以“不能影響當地經(jīng)濟發(fā)展”為由，開(kāi)脫責任，使違法者未能得到法律規定本應受到的行政處罰或刑事責任追究。此次執法檢查情況顯示，極少有因行為當事人違反環(huán)評法和行政管理部門(mén)責任人不作為，而受行政處罰或因失職犯罪而被追究刑事責任的情況。

　　審批缺乏統一標準

　　2007年全國各級環(huán)保部門(mén)共審批環(huán)評項目28萬(wàn)個(gè)。環(huán)評審批任務(wù)如此繁重，而全國尚未建立統一的環(huán)評質(zhì)量標準考核體系。

　　執法檢查報告指出，統一的環(huán)評質(zhì)量標準的缺乏，影響了環(huán)評的科學(xué)性。有關(guān)部門(mén)反映，現行建設項目環(huán)評按照投資主體和投資額來(lái)劃定分級審批范圍，往往會(huì )使一些投資限額以上、不符合要求的項目肢解送審通過(guò)審批，還有的一些中小企業(yè)投資額度小而污染嚴重的項目也在審批過(guò)程中得以通過(guò)。此外，省市縣各級層層設立專(zhuān)家庫，專(zhuān)家水平參差不齊；選擇環(huán)評審查小組的專(zhuān)家帶有主觀(guān)意向；一些環(huán)評審批部門(mén)沒(méi)有按照環(huán)評法的相關(guān)要求，將審批中未采納的結論和審查意見(jiàn)存檔。由于環(huán)評審批缺乏統一的環(huán)評質(zhì)量標準，甚至產(chǎn)生了污染企業(yè)和被淘汰的落后產(chǎn)能異地轉移現象。檢查中了解到，2007年藍藻事件之后，江蘇被查處的太湖流域個(gè)別污染企業(yè)改向蘇北和其他地區轉移。

　　建議

　　在十一屆全國人大常委會(huì )第五次會(huì )議的分組討論上，與會(huì )代表圍繞執法檢查報告提出了相應的建議和對策。

　　能否在立法過(guò)程中授權綜合執法？

　　黃躍金委員認為，現在法比較多，有的是相近的法，或者一個(gè)系統涉及到好幾個(gè)法，或者一項工作涉及到很多部門(mén)。很多法需要執法力量的資源整合、加強綜合執法，以加大執法力度、執法宣傳和全過(guò)程管理。達列力汗·馬米汗委員提出，國家環(huán)境保護部已正式組建，環(huán)評法的法律主體清楚后，環(huán)境保護部門(mén)從上到下的體制應該盡快理順。

　　環(huán)評能否和整體規劃相銜接？

　　烏日圖委員認為，環(huán)評不僅要評建設項目，評工業(yè)和能源類(lèi)行業(yè)，評鐵路、公路、港口等區域規劃，還要和地區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃相聯(lián)系。林強委員提出，現在很多時(shí)候是單獨就某一個(gè)企業(yè)、某一個(gè)項目進(jìn)行環(huán)評，這樣可能給項目帶來(lái)很多困難和問(wèn)題。他認為，環(huán)評法執法檢查報告提出的“要進(jìn)一步健全規劃環(huán)評制度，推動(dòng)規劃環(huán)評全面開(kāi)展”非常重要，環(huán)評制度要和整體規劃很好地結合，才有利于環(huán)評工作。

　　汪恕誠委員在分析該問(wèn)題出現原因時(shí)認為，現在的環(huán)評比較重視環(huán)評報告本身，就事論事。要改變這一現象，需要和區域的總量指標、整個(gè)國家的總量指標掛起鉤來(lái)。全國人大代表黃細花認為，環(huán)境影響評價(jià)這一概念的提出，不僅僅是項目的環(huán)評，更重要的是政策、決策或者是法律的環(huán)評建議，因此應該加強規劃環(huán)評的力度，在適當的時(shí)候開(kāi)展政策和決策環(huán)評。

　　　能否由中立機構聘請公司做環(huán)評？

　　全國人大代表蔡素玉認為，環(huán)評法最大的問(wèn)題就是環(huán)境評估的工作由項目發(fā)起人來(lái)做，這使得整個(gè)環(huán)評的公正性、公信力大打折扣。環(huán)評本來(lái)是一個(gè)非常好的機制，是使大家減少爭論的一個(gè)工具，但是如果是由項目發(fā)起人來(lái)做的話(huà)就減少了公信力，其建議今后能夠修改環(huán)評法，改為由中立機構聘請環(huán)評公司做環(huán)評的工作。

　　謝克昌委員對此表示贊同，他認為關(guān)鍵問(wèn)題是要真正依靠法律、代表人民的利益去評估規劃、項目。石秀詩(shī)委員認為，要盡快解決環(huán)評編制機構與審批部門(mén)脫鉤的問(wèn)題，保證環(huán)評審批的公正性和科學(xué)性。

　　干部考核評估中增加環(huán)境因素？

　　謝克昌委員說(shuō)，根據環(huán)評也曾多次公布過(guò)區域限批的規劃、項目，但不少最后都被批準。究其原因，至少是這些項目所在的區域在強調GDP，強調發(fā)展，而忽略了為什么會(huì )出現環(huán)境問(wèn)題、如何徹底解決這些問(wèn)題。劉德培委員建議，在干部的考核和評估體系中，增加環(huán)境因素，并置于重要位置上。關(guān)于領(lǐng)導責任制的問(wèn)題，朱啟委員表示贊同。他認為，一定要把環(huán)保保護和治理任務(wù)納入到各級領(lǐng)導任期內，政績(jì)不能光看GDP，要把環(huán)境保護和治理作為一項重要的任務(wù)突出出來(lái)。莊先委員則以2004年在福建閩江流域上游水口庫區出現的大面積水葫蘆為例，提出要抓緊對“問(wèn)題環(huán)境”的治理。(陳瑜）