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　　加強對紀委書(shū)記的監督，避免監督者的監督權成為新的腐敗源頭，應成為民主政治建設中的必破之題

　　文/《瞭望》新聞周刊記者李松

　　11月20日，湖南省長(cháng)沙市中級人民法院以受賄罪、巨額財產(chǎn)來(lái)源不明罪，兩罪并罰，一審判處郴州市原紀委書(shū)記曾錦春死刑，剝奪政治權利終身，并處沒(méi)收個(gè)人全部財產(chǎn)。

　　曾錦春，由一個(gè)紀檢官員，蛻變?yōu)閺仡^徹尾的腐敗分子，以其特殊的身份和貪婪的本性，讓公眾心理震動(dòng)——

　　1997年至2006年間，曾錦春利用擔任郴州市委副書(shū)記、市紀委書(shū)記的職務(wù)之便，單獨或伙同其妻和子女等人收受賄賂及索賄共計人民幣3151.84萬(wàn)元，其中曾錦春?jiǎn)为毷帐芩�人賄賂共計人民幣2639.4萬(wàn)元，美元4.25萬(wàn)元。此外，曾錦春還有折合人民幣共計952.72萬(wàn)元的巨額財產(chǎn)不能說(shuō)明其合法來(lái)源。

　　類(lèi)似曾錦春的紀委書(shū)記腐敗案，并非個(gè)例。接受《瞭望》新聞周刊采訪(fǎng)的多位人士認為，在監督機制不健全的情況下，近年來(lái)，有的紀委書(shū)記利用手中的特權，尋租乃至挾持公權為特權直接進(jìn)入市場(chǎng)，化公權為私權，變公共資源為私利，已嚴重影響了紀委書(shū)記這一“黨內包公”的形象。盡管紀委書(shū)記搞腐敗只是少數，但其產(chǎn)生的危害遠遠大于普通官員腐敗。對擁有“特權”的紀委書(shū)記，應建立起內部和橫向監督機制，使其也在社會(huì )有效的監督范圍之列。

　　權力監督者的“腐敗效應”

　　紀委書(shū)記在我國紀檢機構中是核心領(lǐng)導。在一般人心目中，紀委書(shū)記是正氣、正直、正義、公平的象征。

　　但本刊記者調查發(fā)現，近年來(lái)有些地方紀委機關(guān)缺乏監督，紀委書(shū)記涉嫌腐化墮落、貪污受賄等方面的腐敗案件時(shí)有發(fā)生——

　　據報道，湖南常德市原紀委書(shū)記彭晉鏞、婁底市原紀委書(shū)記羅子光，因收受賄賂數十萬(wàn)元先后分別被判有期徒刑16年、11年；2007年4月23日，安徽省肥東縣縣委副書(shū)記、紀委書(shū)記姜振華因涉嫌受賄罪、巨額財產(chǎn)來(lái)源不明罪，被合肥市中級人民法院判處有期徒刑8年6個(gè)月，并沒(méi)收個(gè)人財產(chǎn)8萬(wàn)元；重慶市沙壩區原紀委書(shū)記鄭維因受賄罪，于2007年12月29日被法院判處13年有期徒刑……

　　受訪(fǎng)專(zhuān)家認為，紀委書(shū)記作為紀檢監察機關(guān)的“一把手”，如果不打擊貪官污吏，反而帶頭搞腐敗、干違法違紀的勾當，造成的社會(huì )負面影響，將具有明顯的“放大效應”。

　　首先，權力監督者的腐敗嚴重損害了黨和政府的形象和公信力�！白鳛闄嗔ΡO督者的紀委書(shū)記，本身是在代表人民、代表黨行使監督權，對其為政清廉的要求也應更加突出，標準應更高”，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生導師李成言教授接受本刊記者采訪(fǎng)時(shí)表示，“如果紀委書(shū)記也成了腐敗分子，就會(huì )比一般腐敗官員對社會(huì )造成的影響還要惡劣，必然對黨和政府在人民群眾中的形象和公信力造成極大損害�！�

　　“紀委書(shū)記是專(zhuān)門(mén)負責紀檢的官員，專(zhuān)查其他問(wèn)題官員。他們也搞腐敗，誰(shuí)來(lái)監督其他腐敗的官員呢？”北京市宣武區的一位市民對記者說(shuō)，“紀委書(shū)記也搞腐敗，產(chǎn)生的直接后果，是讓公眾喪失了對政府反腐敗的信心�！�

　　其次，嚴重影響反腐進(jìn)程，惡化官場(chǎng)生態(tài)環(huán)境。多位受訪(fǎng)者認為，紀委書(shū)記搞腐敗容易“上行下效”，帶壞官場(chǎng)風(fēng)氣。腐敗的紀委書(shū)記，不但監督別人時(shí)沒(méi)有底氣，而且也容易蛻變成為貪官的保護傘，嚴重影響反腐進(jìn)程。

　　本刊記者發(fā)現，近年來(lái)有的地方腐敗嚴重，大案要案查不出結果，反腐敗斗爭深入不下去，重要原因之一就是紀委書(shū)記本身搞腐敗。曾錦春所在的郴州市，出了個(gè)舞文弄墨的貪婪市委書(shū)記李大倫，出了個(gè)玩權、玩錢(qián)、玩女人的“三玩”副市長(cháng)雷淵利，還出了個(gè)買(mǎi)官賣(mài)官、行賄受賄的宣傳部長(cháng)樊甲生，以及住房公積金管理中心主任李樹(shù)彪等。這一窩貪官出現的原因，也許不能完全歸咎于曾錦春這個(gè)腐敗的紀委書(shū)記，但畢竟同曾錦春關(guān)系密切。

　　再有，嚴重破壞反腐體系，阻礙社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展。紀委書(shū)記對法律法規非常熟悉，深諳辦案的套路、技巧，具有極強的反偵查能力和反審訊能力。所以落案的紀委書(shū)記現形，大多是意外的偶然因素使其暴露出來(lái)。比如2004年7月，齊齊哈爾市公安局原黨委副書(shū)記、紀委書(shū)記王瑞被起訴，也是因為一個(gè)轟動(dòng)社會(huì )的黑社會(huì )性質(zhì)組織案發(fā)，才查出他是這個(gè)團伙黑惡組織的“保護傘”。

　　“紀委書(shū)記知法犯法，他們對法律化、制度化、網(wǎng)絡(luò )化的反腐敗體系造成極大破壞”，國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部龔維斌教授接受本刊記者采訪(fǎng)時(shí)表示，“紀委書(shū)記把紀律監督權當成了牟取私利的工具，把一些反腐措施變成了個(gè)人斂財的法寶，將導致畸形的官場(chǎng)生態(tài)�！�

　　據報道，曾錦春為了打擊報復那些不聽(tīng)“招呼”的人，對一些既不是黨員干部、又沒(méi)有公職的人也實(shí)施“雙規”。另外，他不但充當“惡礦保護傘”，還利用權力，對企業(yè)以“掛牌保護”為名，行收取“保護費”之實(shí)，搞得很多企業(yè)負責人無(wú)心生產(chǎn)，整天提心吊膽地打發(fā)日子。

　　監督籬笆為何扎不緊

　　在本刊調查中發(fā)現，目前對紀委書(shū)記監督的缺失，已經(jīng)成為了黨務(wù)監督和行政執法監督的軟肋。如何加強對紀委書(shū)記的監督，避免監督者的監督權成為新的腐敗源頭，已經(jīng)成為民主政治建設中的待破之題。

　　本刊記者查閱資料發(fā)現，《中國共產(chǎn)黨黨內監督條例(試行)》第六條規定，黨的各級委員會(huì )有權對同級紀委的領(lǐng)導班子及其成員進(jìn)行監督。第五條還規定，黨內監督要與黨外監督相結合。黨的各級組織和黨員領(lǐng)導干部，應當自覺(jué)接受并正確對待黨和人民群眾的監督。第十條還規定，黨員有權“檢舉黨的任何組織和任何黨員違紀違法的事實(shí)，同消極腐敗現象作斗爭”。

　　“從理論上說(shuō)，下級可監督上級，全黨可監督中央，并且寫(xiě)入了黨章和條例，但在實(shí)際操作中不可能做到”，李成言認為，“按目前情況，對于紀委書(shū)記的監督，除了地方黨委、上級紀委敢監督外，沒(méi)有一個(gè)同級的機構能監督。但是上級紀委平時(shí)很少接觸下級紀委，存在信息不對稱(chēng)的情形，很難起到監督作用。而且，上級紀委和地方黨委與下級紀委存在隸屬關(guān)系，上級護短、不好拉下情面的事情也常有發(fā)生。在黨委里，紀委書(shū)記一般就是常委，怎么監督？在這種體制下，紀委書(shū)記腐敗絕非偶然�！�

　　在法律法規方面，“對紀委書(shū)記沒(méi)有監督”，北京石油化工學(xué)院人文社科學(xué)院楊鐘紅副教授對本刊記者說(shuō)，“目前憲法只規定地方人大對‘一府兩院’的監督。2007年1月1日起施行的《監督法》也回避了對黨委及紀委的監督�！�

　　龔維斌教授表示，“在現行的反腐敗體系中，紀委書(shū)記處于關(guān)鍵和核心地位。因此，從所處的領(lǐng)導地位上講，作為平級的檢察機關(guān)也難以對紀委書(shū)記進(jìn)行有效的監督，其他機關(guān)更難以對紀委書(shū)記進(jìn)行有效監督。紀委的地位、與同級黨委的關(guān)系以及對紀委的監督問(wèn)題，需要認真研究并加以解決�！�

　　“紀委書(shū)記難被平級機關(guān)和群眾監督，還在于紀委書(shū)記有‘雙規’特權”，云南省一位縣委書(shū)記曾對本刊記者坦率地發(fā)表了自己的觀(guān)點(diǎn)，“按照規定，紀委有權‘責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)對調查事項涉及的問(wèn)題作出解釋和說(shuō)明’。但在實(shí)際操作中，雙規對象沒(méi)有界線(xiàn)，這并不局限于黨員。也就是說(shuō)，紀委書(shū)記主導的‘雙規’，只要愿意，就可能落到任何人的頭上。于是，一個(gè)設計中的‘反腐利器’，極有可能變成有的紀委書(shū)記權力腐敗和牟取私利的工具�！�

　　讓公眾權利來(lái)制約權力

　　實(shí)踐證明，如果反腐僅停留在把腐敗紀委書(shū)記拉下馬，給予懲處，而不改革或完善基本制度，那么拉下再多的腐敗紀委書(shū)記，也不會(huì )從根本上解決問(wèn)題。

　　受訪(fǎng)專(zhuān)家認為，紀委書(shū)記落馬的這些案例，為預防權力監督者腐敗提供了一個(gè)人性的范本——不用制度制衡權力，注定只能走上寄望于“自律”的神話(huà)。應該將重點(diǎn)放在事先預防的環(huán)節上，對紀委書(shū)記的權力進(jìn)行有效監控。

　　“要解決紀委書(shū)記權力監督的問(wèn)題，需要抓住正確行使權力這個(gè)關(guān)鍵”，李成言建議，“首先，紀委書(shū)記的權力必須規范行使，紀委行使權力時(shí)要依照黨紀國法，特別是對于‘雙規’這種組織措施的行使，應當經(jīng)過(guò)一定的程序和擁有相應的證據。其次，要規范平級的橫向監督與制約。紀委書(shū)記作為反腐官員，能否從制度上落實(shí)檢察機關(guān)對其監督的機制，在制度上落實(shí)新聞媒體對其實(shí)施監督的機制，以及地方黨委和人大的監督權力與機制�！�

　　“對地方紀委進(jìn)行有效監督應該雙管齊下，在建立健全內部監督機制的同時(shí)，還應重視黨外監督，一方面減少權力腐敗的發(fā)生幾率，另一方面促進(jìn)內部監督的透明化、制度化與規范化�！北本┲惺⒙蓭熓聞�(wù)所杜立元律師接受本刊記者采訪(fǎng)時(shí)建議，“首先，加強群眾的輿論監督是對紀委有效監督的一個(gè)重要手段。其次，應當通過(guò)人大機關(guān)對(同級)紀委進(jìn)行相應監督。雖然我國法律只明確了人大對政府、法院和檢察院“一府兩院”具有監督的權力，但根據《憲法》《人大組織法》和《黨章》的有關(guān)規定，地方紀委必須遵守憲法和法律、必須在憲法和法律的范圍內活動(dòng)。在我國，各級人大及其常委會(huì )對憲法和法律的實(shí)施享有監督權，因此，人大機關(guān)應當對地方紀委的工作進(jìn)行有效監督�！�

　　“要使對權力的監督、制約能夠更加充分有效，尤其使監督的力量不僅作用于事后，而且能前移至事中事前�，F在的監督都是事后監督，都是對結果的監督，但對過(guò)程的監督才是最重要的”，南開(kāi)大學(xué)博士生導師齊善鴻教授接受本刊記者采訪(fǎng)時(shí)認為，“在我國反腐敗斗爭嚴峻的形勢下，應把反腐部門(mén)作為一個(gè)特別機構進(jìn)行管理。一是推進(jìn)紀委領(lǐng)導體制改革，實(shí)行垂直管理；二是推進(jìn)輿論橫向監督。對地方紀委實(shí)行中紀委垂直管理，是給紀委書(shū)記反腐敗減少干擾；加強橫向社會(huì )監督，將包括新聞輿論在內的監督力量納入到紀委書(shū)記權力監督的體系中來(lái)，是讓紀委書(shū)記的權力得到有效監督�！�

　　政協(xié)北京市十屆委員會(huì )副秘書(shū)長(cháng)、中國民主建國會(huì )北京市委員會(huì )副主任委員曾廣宇對本刊記者說(shuō)，“由于上級紀委掌握著(zhù)特殊的資源和權力，對下一級紀檢干部的選拔、任用、監督、評價(jià)和任免以及日常的教育也是必不可少的環(huán)節�！�

　　多位受訪(fǎng)者都認為，反腐敗不僅需要權力之間的相互制約，更需要拓展公開(kāi)的社會(huì )性監督渠道。只有做好輿論監督、民眾參與式監督等“體制外”監督，才是減少紀委書(shū)記腐敗和完善反腐系統工程的有效途徑。