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　　●嚴管“紅頭文件”，比糾正一個(gè)錯案、批評一個(gè)表現不好的領(lǐng)導干部更為重要

　　回首即將走過(guò)的2008年，被曝光的“問(wèn)題紅頭文件”依然不少：

　　貴州德江縣為支持“扶陽(yáng)古城”旅游開(kāi)發(fā)，出臺“紅頭文件”，要求全縣干部職工去旅游；江西南昌紅谷灘新區出臺“窗簾紅頭文件”，要求所有臨街建筑物外露窗簾必須用純白色；河南漯河裴城鎮政府發(fā)布“玉米紅頭文件”，要求農戶(hù)收割玉米須先繳費辦“砍伐證”和準運證……

　　12月26日，人民日報國內政治部舉行“規范性文件監督管理暨人民日報《紅頭文件評點(diǎn)》欄目研討會(huì )”。記者從會(huì )上了解到，全國已有八成以上市縣政府建立規范性文件備案審查制度；加大“紅頭文件”規范，已列入國務(wù)院法制辦明年工作重點(diǎn)。

　　有關(guān)專(zhuān)家呼吁，除了“紅頭文件”備案審查制度外，還應出臺行政法規，從制定到出臺、從實(shí)體到程序，對“紅頭文件”全程嚴控。

　　文件治國：“家底”難摸清

　　●行政管理對社會(huì )發(fā)生效力的文件中，85%是各級政府制定的規范性文件

　　“紅頭文件”，占據中國政令的主體。一個(gè)通行的說(shuō)法是，行政管理對社會(huì )發(fā)生效力的文件中，85%是各級政府制定的規范性文件——俗稱(chēng)“紅頭文件”。

　　研討會(huì )上，國務(wù)院法制辦主任曹康泰這樣評價(jià)：規范性文件，既是行政決策的結果，又是行政管理的依據。它不是針對特定的人或事，而是對所有人具有普遍約束力。一旦其出現偏差或者不適當，損害的將不是個(gè)別人的利益。

　　人民日報社副總編輯楊振武認為，“紅頭文件”盡管不算法，但作為行政的重要規則和依據，在政府管理中發(fā)揮著(zhù)不可替代的作用。對加強“紅頭文件”監督管理，有助于推進(jìn)我國政府依法行政、建設法治政府的進(jìn)程。

　　中國社科院政治學(xué)研究所副所長(cháng)房寧則用“文件治國”一詞，描述“紅頭文件”的重要位置�！鞍押谜�府文件這關(guān)非常重要。如果一個(gè)領(lǐng)導、一項決定有問(wèn)題，只會(huì )引發(fā)個(gè)別問(wèn)題；如果一個(gè)文件有問(wèn)題，傷害的就是一大片、一個(gè)階段”。

　　中國到底有多少“紅頭文件”？

　　事實(shí)上，從中央到地方政府及其部門(mén)，甚至是鄉政府、村委會(huì )都可以發(fā)布“紅頭文件”，其數量龐大、涉及面廣，“家底”很難摸清。

　　“對紅頭文件的監督，要比糾正一個(gè)錯案，批評一個(gè)表現不好的領(lǐng)導干部更為重要，影響面更廣�！比珖�人大常委會(huì )法工委法規備案審查室主任王尚新，結合自己的工作實(shí)踐更有感觸。

　　備案審查：有功也有惑

　　●省級政府收到備案文件6萬(wàn)余件，2174件存在違法情形，絕大多數已糾正處理

　　據不完全統計，從1987年規范性文件備案審查制度建立以來(lái)，省級政府共收到報送備案的規范性文件6萬(wàn)余件；經(jīng)審查，共有2174件不同程度地存在違反上位法規定的情形，絕大多數已糾正處理。

　　2001年，是備案審查制的一個(gè)重要突破點(diǎn)。國務(wù)院發(fā)布《法規規章備案條例》，要求各級政府依法加強對下級行政機關(guān)發(fā)布規范性文件的監督，建立相關(guān)備案審查制度。這讓備案審查制有了“尚方寶劍”。此后，該制度大步邁進(jìn)：2003年至2008年上半年備案41982件，占備案審查制建立21年來(lái)總數的60%。

　　曹康泰說(shuō)，目前，已有31個(gè)省級政府和30個(gè)較大市，出臺了95部有關(guān)“紅頭文件”備案監督管理的地方政府規章。省、市、縣、鄉(鎮)“四級政府、三級備案”的體制框架已基本形成。

　　備案工作成效顯著(zhù)，也面臨困惑。研討會(huì )上，與會(huì )代表普遍感到，備案審查制除了存在事后監督的局限外，還存在“三不”：制定機關(guān)報備積極性不高；政府法制機構人員不足，很難做到有備必審；有的地方政府法制機構權威性不高，即使發(fā)現問(wèn)題糾錯難度也很大。

　　人大監督的加入，為備案審查打開(kāi)新路。

　　在云南，省政府、昆明市政府制定的“紅頭文件”須在公布后30日內報人大常委會(huì )備案審查。省政府法制辦相關(guān)負責人介紹，各級政府報送規范性文件過(guò)去僅有23件，占當年應報備案的1/3；今年前 11月，已共報送規范性文件備案607件。

　　全程控權：看“湖南經(jīng)驗”

　　●3.5萬(wàn)余份“紅頭文件”因內容有問(wèn)題或過(guò)期不適用而被叫停，占清理總數的46.5%

　　3.5萬(wàn)多份“紅頭文件”，剛剛被湖南省叫停。

　　省法制辦副主任唐世月在研討會(huì )上介紹，2008年下半年，湖南省對現行“紅頭文件”大摸底大清理，共清理出7.6609萬(wàn)件；其中3.563萬(wàn)件因內容有問(wèn)題或過(guò)期不適用而被廢止或宣布失效，占清理總數的46.5%。

　　今年4月17日，湖南省出臺我國首部統一行政程序地方政府規章——《湖南省行政程序規定》，并于10月1日起施行。該規定全程全方位監督“紅頭文件”：

　　——全面實(shí)行合法性審查，省委和省政府聯(lián)合制定的紅頭文件，垂直管理部門(mén)的紅頭文件也不例外；

　　——規范性文件由本級政府統一登記、統一編號、統一公布；

　　——規范性文件的有效期為5年，標注“暫行”、“試行”的規范性文件有效期為2年……

　　唐世月說(shuō)，僅10月1日以來(lái)，省法制辦已經(jīng)對39件規范性文件進(jìn)行合法性審查；其中2件我們發(fā)現有問(wèn)題，建議政府不予制定。省政府均采納了我們的意見(jiàn)。

　　國務(wù)院法制辦協(xié)調司司長(cháng)青鋒介紹，進(jìn)一步規范紅頭文件工作，是依法行政的重點(diǎn)工作之一。將嚴格紅頭文件的制發(fā)權限和程序，從源頭加強監管；并建立紅頭文件定期評估制度和定期清理制度。

　　監督提速：內外須結合

　　●應積極探索新聞媒體對規范性文件進(jìn)行監督的有效途徑和長(cháng)效機制

　　在黑龍江省望奎縣，紅頭文件出問(wèn)題，制定機關(guān)領(lǐng)導將挨“板子”。該縣縣長(cháng)顧百文在研討會(huì )上介紹，“紅頭文件”的質(zhì)量高低，已納入縣委目標實(shí)績(jì)考核體系進(jìn)行獎勵；納入紀委行風(fēng)評議，以亮黃牌、行政處分等方式追究責任。

　　研討會(huì )上，人民日報今年新設的《紅頭文件評點(diǎn)》欄目受到與會(huì )代表一致肯定。一年來(lái)，該欄目刊發(fā)28篇稿件，監督差的、表?yè)P好的、透視有爭議的，直接促動(dòng)一些“問(wèn)題紅頭文件”及時(shí)糾正。

　　“人民日報充分發(fā)揮了主流媒體的輿論引導和監督作用�！辈芸堤┍硎�，輿論監督是加強規范性文件監督管理的重要手段，應積極探索新聞媒體對規范性文件進(jìn)行監督的有效途徑和長(cháng)效機制。

　　研討會(huì )上，與會(huì )代表都認為：規范“紅頭文件”，內部監督與外部監督要更好地結合，充分發(fā)揮社會(huì )監督的作用。在湖南，公民、法人或者其他組織認為“紅頭文件”違法的，可以申請有管轄權的政府法制部門(mén)審查。唐世月說(shuō)，省政府法制辦已收到申請85起，受理51起；其中36起發(fā)現有問(wèn)題，向行政機關(guān)發(fā)出了糾正檢查函，已有25件糾正到位。

　　規范“紅頭文件”，司法機關(guān)如何發(fā)揮作用？

　　最高人民法院副院長(cháng)江必新表示，要積極發(fā)揮司法建議的作用。如發(fā)現“紅頭文件”有問(wèn)題，除了在審判中不予適用外，還應積極向“紅頭文件”制定機關(guān)提出修改及撤銷(xiāo)的建議，同時(shí)更要向那些有權監督和撤銷(xiāo)的機關(guān)發(fā)建議。

　　“全國制定《行政程序法》尚需時(shí)日。希望國務(wù)院能盡快制定一部法規，統一明確‘紅頭文件’的制定、公布、檢查、評估等規則，提高其質(zhì)量，減少‘問(wèn)題紅頭文件’，維護法制統一，確保政令暢通�！眹�家行政學(xué)院教授應松年、北京大學(xué)教授姜明安等專(zhuān)家共同呼吁。(吳兢　黃慶暢）