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　　剛剛閉幕的中央經(jīng)濟工作會(huì )議再次把“深化農村改革，增添發(fā)展活力”作為2009年農業(yè)農村工作的重點(diǎn)任務(wù)之一

　　文/韓俊

　　過(guò)去30年的農村改革取得了極大成功，農村面貌發(fā)生了歷史性巨變。但也必須看到，在中國經(jīng)濟快速增長(cháng)、社會(huì )結構加快轉型、利益格局深刻變化的大背景下，農村改革發(fā)展在不少深層次矛盾尚待解決的背景下，又面臨著(zhù)一系列必須引起人們高度重視的新情況新問(wèn)題，特別是城鄉二元結構矛盾突出。

　　農村發(fā)展面臨四大深層矛盾

　　深層矛盾一：農業(yè)發(fā)展方式依然粗放，保障國家糧食安全和主要農產(chǎn)品供求平衡壓力增大。

　　農業(yè)資源與環(huán)境約束增強。近10年我國耕地面積減少1.25億畝，人均耕地面積僅有1.38畝，僅為世界平均水平的40%，人均淡水資源僅為世界平均水平的1/4，耕地減少、水資源匱乏的趨勢難以逆轉。

　　農業(yè)基礎設施薄弱，農業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備相對落后。還沒(méi)有從根本上解決靠天吃飯的被動(dòng)局面。

　　農業(yè)物質(zhì)投入成本和勞動(dòng)力成本不斷提高，農民種糧比較收益明顯下降，遠低于種植經(jīng)濟作物和外出打工的收益。

　　農業(yè)生態(tài)環(huán)境脆弱，農產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題突出。

　　隨著(zhù)我國農業(yè)與國際市場(chǎng)聯(lián)系的日趨加深，農業(yè)面對的國際競爭壓力全面加大。國際價(jià)格傳導機制的作用明顯增強，國內市場(chǎng)價(jià)格受到?jīng)_擊的壓力日益加大。

　　深層矛盾二：農村經(jīng)濟體制尚不完善，協(xié)調工農、城鄉利益關(guān)系任重道遠。

　　農民進(jìn)入市場(chǎng)組織化程度低。據不完全統計，我國各類(lèi)農民專(zhuān)業(yè)合作組織有15萬(wàn)多個(gè)，加入農民專(zhuān)業(yè)合作組織的農戶(hù)成員占全國農戶(hù)總數的13.8%。迄今為止，真正代表農民利益的新型合作經(jīng)濟組織發(fā)揮的作用還不夠，普遍存在規模不大、管理制度不健全、改組解體過(guò)于頻繁等問(wèn)題。

　　農民土地權益缺乏有效保障。侵犯農民土地權益的現象還大量存在。根據對全國2749個(gè)村莊的調查表明，村民上訪(fǎng)反映最集中的問(wèn)題是土地問(wèn)題，因承包地流轉問(wèn)題引發(fā)的上訪(fǎng)占26%，因土地征收、征用問(wèn)題上訪(fǎng)的占40%，合計為66%。在現行征地制度下，土地收益分配明顯是向城市、向非農部門(mén)傾斜，農民得到的太少。對分布在四個(gè)省市1000多個(gè)被征地農戶(hù)的調查顯示，征地補償費一般只夠維持被征地農民6～7年的基本生活。

　　農業(yè)支持和保護水平低，與財力增長(cháng)狀況不相匹配。統計數據顯示，財政支農資金占中央財政收入的比重，“六五”時(shí)期為8.69%，“七五”時(shí)期為9.38%，“八五”為9.75%，“九五”為9.29%，“十五”期間約為7.4%，2006年為7.85%，總體上處于波動(dòng)和下降狀態(tài)。

　　從最近幾年財政支農資金的支出結構來(lái)看，對農田水利的投入總體呈下滑趨勢，農田水利設施建設嚴重滯后；對農業(yè)科研和科技推廣服務(wù)的投入很低，農業(yè)科技支撐不足，農業(yè)科技成果到戶(hù)困難；動(dòng)植物防疫體系不健全，基層防疫力量相當薄弱，政策性農業(yè)保險制度還處于探索階段。

　　財政支農資金呈現被層層分割，“天女散花”局面，資金使用分散現象比較嚴重，直接影響了投入效率。

　　農村金融改革明顯滯后。農村金融體系不完善。表現為農業(yè)銀行作為農村金融體系中的骨干和支柱，在為農服務(wù)方面發(fā)揮的作用不夠；農業(yè)發(fā)展銀行功能單一，農村政策金融功能不健全，農業(yè)中長(cháng)期政策性信貸投入嚴重不足；農村信用社發(fā)展不平衡，法人治理有效性不足、內部控制和風(fēng)險防控能力薄弱等問(wèn)題仍然突出，一些信用社脫農傾向明顯；郵政儲蓄功能單一，吸收的存款極少用于支持農村等。

　　農村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式不適合農村特點(diǎn)�，F有的各類(lèi)小額信貸機構資金來(lái)源有限，可持續性差；大量缺乏抵押品又難以找到擔保方的小型、微型企業(yè)和農戶(hù)的資金需求問(wèn)題沒(méi)有得到有效解決。

　　公共財政覆蓋農村范圍有限。農村行路難、飲水不安全、供水難、環(huán)境污染難治理等問(wèn)題仍然突出。城鄉教育資源差距大，基本醫療服務(wù)城鄉差距過(guò)大。農村社會(huì )養老保險、醫療保險、最低生活保障以及失地農民社保、農民工社保等社會(huì )保障體系還很不健全。

　　城鄉勞動(dòng)者平等的就業(yè)制度尚未形成。城鄉勞動(dòng)者同工不同酬，農民工工資長(cháng)期偏低。農民工超時(shí)間勞動(dòng)比較普遍，戶(hù)籍制度成為農民工謀求機會(huì )公平、待遇平等、權益保障和融入城市社會(huì )的最大障礙。

　　深層矛盾三：農民持續增收困難，縮小城鄉居民收入差距前景堪憂(yōu)。

　　城鄉居民收入差距持續擴大，不僅成為“三農”問(wèn)題的主要癥結，而且成為國民經(jīng)濟增長(cháng)的重要制約，到2020年農民人均純收入要實(shí)現比2008年翻一番的目標，今后12年年均增長(cháng)速度必須保持在5.95%以上。從過(guò)去30年農民收入增長(cháng)的經(jīng)驗看，這是一個(gè)需要付出較大努力才能實(shí)現的目標。如果今后國民經(jīng)濟出現較大波動(dòng)，農民增收出現徘徊甚至滑坡，農民人均純收入翻一番的目標就有可能落空。

　　深層矛盾四：農村社會(huì )不平等程度加深，兼顧各方利益和搞好社會(huì )管理難度加大。

　　農民利益訴求表達渠道不暢。農民缺乏自己的利益代表人，利益表達渠道不暢。

　　農村社會(huì )組織發(fā)育和作用發(fā)揮不足。農村社會(huì )組織力量過(guò)于弱小，社會(huì )參與力弱，發(fā)揮作用的制度空間狹小。

　　進(jìn)一步深化農村改革的方向

　　強化農民土地承包經(jīng)營(yíng)權，健全土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉市場(chǎng)。

　　完善土地承包經(jīng)營(yíng)權權能。十七屆三中全會(huì )明確提出，現有土地承包關(guān)系保持穩定并長(cháng)久不變，夯實(shí)了黨的農村土地承包政策的基礎。有利于減少現行農村土地產(chǎn)權關(guān)系中內含的不確定性，使農民形成長(cháng)期的預期。

　　規范土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉。十七屆三中全會(huì )關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉的政策與過(guò)去一脈相承，明確提出，允許農民采取轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等方式流轉土地承包經(jīng)營(yíng)權，并限定了“三個(gè)不得”：即不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益。必須防止采用行政命令去推進(jìn)土地流轉，積極培育土地流轉中介服務(wù)組織，加強土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉管理和服務(wù)。

　　推進(jìn)農業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng )新，提高農民組織化程度。

　　我國兩億多農戶(hù)的分散經(jīng)營(yíng)方式，導致農民難以保護自身利益，農產(chǎn)品生產(chǎn)與市場(chǎng)需求難以有效銜接，農業(yè)服務(wù)成本難以降低，農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率水平難以提高。在穩定農村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎上，把家庭分散經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢與統一經(jīng)營(yíng)和服務(wù)的優(yōu)勢結合起來(lái)，形成有活力的農村經(jīng)營(yíng)體制，這是走中國特色農業(yè)現代化道路需要解決好的一個(gè)根本性問(wèn)題。十七屆三中全會(huì )明確提出，統一經(jīng)營(yíng)要向發(fā)展農戶(hù)聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系的方向轉變。這是一個(gè)具有重要理論創(chuàng )新意義的論斷。

　　改革征地制度，建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)。

　　首先應嚴格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設用地�？s小強制性征地的范圍。在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經(jīng)批準占用農村集體土地建設非公益項目，允許農民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保證農民合法權益。

　　其次，合理確定征地補償標準。十七屆三中全會(huì )決定對完善征地補償機制提出了新的要求，即“依法征收農村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農村集體組織和農民合理補償”。同時(shí)，解決好被征地農民就業(yè)、住房和社會(huì )保障問(wèn)題。

　　再次，改革農村集體建設用地使用制度。隨著(zhù)工業(yè)化、城鎮化的發(fā)展，農村集體建設用地的資產(chǎn)價(jià)值已經(jīng)顯現出來(lái)。推動(dòng)農村集體建設用地在符合規劃的前提下進(jìn)入市場(chǎng)，與國有建設用地享有平等權益，以公開(kāi)規范的方式轉讓農村集體建設用地土地使用權，可以防止以權力扭曲集體土地的流轉價(jià)格，有利于充分挖掘集體建設用地的巨大潛力，有利于形成反映市場(chǎng)供求關(guān)系的土地價(jià)格，建立與城鎮地價(jià)體系相銜接的集體建設用地地價(jià)體系，促進(jìn)土地在競爭性使用中實(shí)現更合理的配置。

　　放松對農村金融的管制，加快建立普惠型農村金融體系。

　　健全農村金融服務(wù)體系。明確各類(lèi)正規涉農金融機構職能，強化銀行業(yè)金融機構的支農責任；放寬農村金融機構準入政策，規范發(fā)展多種形式的新型農村金融機構；鼓勵發(fā)展適合農村特點(diǎn)和需要的小額信貸和微型金融服務(wù)。

　　健全政策性農業(yè)保險制度，積極探索適合我國國情的政策性農業(yè)保險經(jīng)營(yíng)機制和發(fā)展模式，加快建立農業(yè)再保險和巨災風(fēng)險分散機制。

　　完善農業(yè)支持保護制度。

　　完善對農業(yè)生產(chǎn)和農民增收的財政支持與補貼政策。根據我國加入WTO所作的承諾，目前我國加大對農業(yè)支持力度尚有很大空間。對農業(yè)實(shí)施大規模、廣覆蓋的支持和保護政策在我國還是剛剛開(kāi)始，要大幅度增加各級財政對農業(yè)的投入總量，提高財政預算內支出用于農業(yè)的比重。

　　完善農產(chǎn)品價(jià)格形成機制。從改革開(kāi)放30年來(lái)的情況看，我國城鄉居民收入差距能夠縮小的時(shí)期，都是農產(chǎn)品價(jià)格上漲幅度較大的時(shí)期。這表明，使農產(chǎn)品價(jià)格保持在合理的水平上，對實(shí)現今后農民增收的政策目標至關(guān)重要。

　　加快建立城鄉統一公共服務(wù)制度。

　　要逐步改變城鄉分治的制度安排狀況，形成城鄉統一的制度框架，促進(jìn)公共財政資源在城鄉均衡配置，為城鄉居民共享經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展成果提供制度保障。

　　保護農民工合法權益，推進(jìn)農民工市民化進(jìn)程。

　　消除影響農村勞動(dòng)力自由流動(dòng)的制度障礙，完善城鄉統一、平等競爭的勞動(dòng)力市場(chǎng)。

　　抓住工資和勞動(dòng)保護等突出問(wèn)題，促進(jìn)企業(yè)改善生產(chǎn)條件確保農民工生產(chǎn)安全，享受工傷及職業(yè)病的待遇。

　　保障進(jìn)城務(wù)工人員子女在城市享有平等的受教育權利；積極改善農民工居住條件；盡快提高養老保險、醫療保險等對農民工的覆蓋程度。

　　推進(jìn)城鄉二元戶(hù)籍制度改革。

　　更新農村治理理念，轉換社會(huì )治理方式。

　　在農村工作中，政府規劃一切、管理一切的方法已經(jīng)行不通了，應建立政府與鄉村社會(huì )的新型關(guān)系，改變政府對于鄉村社會(huì )的行政性管理和控制，讓鄉村內部的自主性力量在公共服務(wù)供給、社會(huì )秩序維系、沖突矛盾化解等多種領(lǐng)域充分發(fā)揮應有的作用。(作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心農村部部長(cháng)）