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　　(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)

　　政府要解決財政困境，避免危機發(fā)生，就必須采取一些有效的制度變革措施

　　在1月5日召開(kāi)的全國財政工作會(huì )議上，財政部部長(cháng)謝旭人稱(chēng)，2009年將是財政十分困難的一年。在我們看來(lái)，如果處理不好，這種困難甚至可能變成危機。

　　原因非常簡(jiǎn)單。伴隨著(zhù)經(jīng)濟的急劇衰退，政府的財政收入自然急劇減少。這已經(jīng)反映到統計數字中。盡管2008年全年全國財政收入總體增長(cháng)較快，將突破6萬(wàn)億元，增長(cháng)19%左右。但是，財政收入增幅呈現明顯的前高后低走勢。7月份同比增長(cháng)16.5%，8月份同比增長(cháng)10.1%，9月份同比增長(cháng)為3.1%，10月份同比增長(cháng)降為負0.3%，11月份同比增長(cháng)降為負3.1%�？梢灶A料，至少今年上半年內，有可能還將延續這種快速下降態(tài)勢。

　　另一方面，越是在經(jīng)濟衰退時(shí)期，政府要花錢(qián)的地方越多，財政支出壓力會(huì )進(jìn)一步加大。為應對經(jīng)濟衰退，各級政府出臺了大量擴張性財政政策。在刺激經(jīng)濟的一些措施中，也包含了一些減稅措施。同時(shí)，政府為了刺激消費，也為了應對經(jīng)濟衰退可能引發(fā)的社會(huì )危機，必須大幅度增加民生方面的投入。

　　上述兩個(gè)趨勢交叉，自然意味著(zhù)政府可能面臨收支失衡的局面。這其中，地方政府面臨的壓力可能更大。地方政府的稅收本來(lái)就嚴重依賴(lài)正常稅收之外的土地財政，而經(jīng)濟衰退首先會(huì )沖擊到房地產(chǎn)市場(chǎng)，地方政府的大宗稅源萎縮。同時(shí)，目前所進(jìn)行的一些改革，比如燃油稅改革，又會(huì )減少地方政府的正常稅收收入。同時(shí)，大量應對衰退、解決民生的措施，實(shí)際上又是由地方政府出錢(qián)，至少需要地方政府配套�？梢灶A料，地方政府的收支失衡局面將相當嚴重，甚至在某些地方有可能會(huì )釀成財政危機。

　　面對這種前景，政府可以有兩條辦法：第一條調整支出結構，減少某些不那么急需的開(kāi)支，轉用于急需的領(lǐng)域。目前的財政支出大體上可以劃分為三大部分：行政管理、國防、司法等維持基礎性社會(huì )秩序的國家基本開(kāi)支，包括公共工程在內的建設性開(kāi)支，教育、醫療、各種福利保障在內的民生開(kāi)支。很顯然，在目前的情勢下，后兩者將會(huì )擴大；司法之類(lèi)的開(kāi)支隨著(zhù)司法體制改革可能同樣需要增加，只有行政管理大類(lèi)中用于公務(wù)員的一般性開(kāi)支是可以壓縮的。

　　事實(shí)上，這方面也確實(shí)有很多水分可以擠出來(lái)。國家信息中心經(jīng)濟預測部宏觀(guān)政策動(dòng)向課題組引用的數字顯示，2004年，全國公款吃喝3700億元，公車(chē)消費3986億、公款出境旅游性消費2400億元。三項相加，超過(guò)一萬(wàn)億。這是一個(gè)十分驚人的數字。如果說(shuō)，在經(jīng)濟繁榮時(shí)期，公眾與輿論或許尚可容忍政府官員稍許放縱地消費，那么在經(jīng)濟衰退、民眾生活普遍艱難、低收入群體甚至生存維艱的時(shí)期，人們是不大可能繼續容忍公務(wù)員大手大腳地消費的。最近幾個(gè)月來(lái)，網(wǎng)絡(luò )論壇對公務(wù)員的公費旅游、甚至個(gè)人消費異常敏感，就與此種心態(tài)有關(guān)。

　　已經(jīng)有一些地方采取了調整支出結構的措施。比如，廣東省已經(jīng)決定，2009年省級單位實(shí)行公務(wù)購車(chē)和用車(chē)經(jīng)費零增長(cháng)、會(huì )議經(jīng)費零增長(cháng)、公務(wù)接待費用零增長(cháng)、黨政機關(guān)出國(境)經(jīng)費預算零增長(cháng)等“四個(gè)零增長(cháng)”。

　　不過(guò)，更多的地方政府有沒(méi)有足夠的措施收縮用于政府部門(mén)的開(kāi)支？畢竟，這些開(kāi)支的受益者正是制定預算的行政部門(mén)自己。

　　政府還可以采取另一條辦法：通過(guò)某些渠道籌措資金，比如，中央政府已經(jīng)確定將會(huì )發(fā)行國債，甚至可能更進(jìn)一步，中央政府將允許地方政府發(fā)行債券。然而，如何發(fā)行債券才是合理的？如何使用債券融資得到的收入？又如何償還債券？沒(méi)有人否認在目前經(jīng)濟形勢下地方政府發(fā)行債券的必要性，但大多數專(zhuān)家也承認，目前地方政府發(fā)債的制度條件還遠未成熟。

　　由此可以看出，不論是在給定的稅收收入規�；�礎上調整開(kāi)支結構，還是尋找新的政府收入來(lái)源，都還缺乏必要的制度性機制。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是在目前的財政決策過(guò)程中，缺乏財政民主機制。目前的預算由行政部門(mén)單方面決定，民眾無(wú)法直接或通過(guò)他們的代表參與決策。因此，財政支出就有可能沒(méi)有反映社會(huì )的真正需求。同樣是因為缺乏必要的民意約束，地方政府發(fā)行債券的沖動(dòng)很可能不受節制，融資所得資金也未必能夠妥善使用，從而有可能釀成嚴重的債務(wù)風(fēng)險。

　　政府要解決財政困境，避免危機發(fā)生，就必須采取一些有效的制度變革措施。謝旭人在全國財政工作會(huì )議上表示，財政部門(mén)將在2009年大力推進(jìn)財稅制度改革。但是，僅由財政部門(mén)安排進(jìn)行一些技術(shù)性改革，似乎是不夠的。

　　當下中國的經(jīng)濟、社會(huì )、政治情勢要求各方面更加大膽地推進(jìn)財政民主制度建設。通過(guò)財政民主，可以更為合理地安排各級政府所獲得的并不算少的收入；通過(guò)財政民主，政府也可以創(chuàng )造新的收入途徑。同時(shí)，通過(guò)財政民主，政府更可以就刺激性財政政策和民生政策，作出更加合理的決策。