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　　-地方政府機構改革年內完成　-“責任”提至前所未有高度

　　-大廳局格局將進(jìn)一步受青睞　-設機構不統一求上下對口

　　2008年10月，隨著(zhù)上海市政府機構改革方案被中央正式批復，新一輪地方政府機構改革的大幕徐徐開(kāi)啟。目前，全國范圍的新一輪地方政府機構改革已進(jìn)入最后審批和實(shí)施階段。截至1月20日，北京、上海、重慶、陜西、河南、寧夏、云南、吉林等17個(gè)省(區、市)的政府機構改革方案已獲批準，并將陸續向社會(huì )公布；其他地方政府機構改革方案正陸續上報。

　　作為改革開(kāi)放以來(lái)第五輪地方政府機構改革，此輪改革內容豐富、任務(wù)明確，其主要任務(wù)有四大項：轉變職能、優(yōu)化結構、強化責任、嚴控編制。已經(jīng)獲批的17個(gè)省(區、市)在積極探索實(shí)踐大部門(mén)體制、加大機構整合力度的同時(shí)，更加注重將政府職能向社會(huì )管理和公共服務(wù)轉變。

　　而在管理體制方面，中央明確提出，此輪改革將繼續推進(jìn)省直接管理縣的財政體制改革，有條件的地方可依法探索省直接管理縣的體制。

　　四大亮點(diǎn)凸顯

　　首次提出機構編制備案制度

　　按照中央的統一部署，新一輪國務(wù)院機構改革自2008年3月啟動(dòng)，已經(jīng)完成階段性任務(wù)。作為單一制國家，我國中央政府和地方政府是一個(gè)有機整體，上下銜接，方能確保政令統一，而解決地方政府在體制機制、機構設置等方面存在的突出問(wèn)題，適時(shí)推進(jìn)地方政府機構改革便顯得十分迫切。

　　“群眾來(lái)政府辦事，辦成辦不成，工作人員你都得合法合理、規規矩矩，讓人家明明白白、痛痛快快！”在中央編辦副主任吳知論看來(lái)，這是推進(jìn)地方政府機構改革的目標之一。

　　與前4次改革相比較，新一輪地方政府機構改革一啟動(dòng)，便彰顯許多新的時(shí)代氣息，四大亮點(diǎn)凸顯。

　　亮點(diǎn)一：鼓勵地方因地制宜、大膽探索。

　　依據中央精神，這次改革既堅持原則性，又強調靈活性，為地方因地制宜改革預留了廣闊的探索空間。

　　在機構設置方面，中央對機構具體設置形式、名稱(chēng)、排序等，不統一要求上下對口，有條件的地方可加大機構整合力度，合并一些職能相同、相近的部門(mén)，甚至允許一個(gè)部門(mén)對口上級幾個(gè)部門(mén)。

　　事實(shí)上，一些地方已經(jīng)開(kāi)展了積極的探索：重慶市大刀闊斧推進(jìn)大部門(mén)制改革，構建“大交通”、“大農業(yè)”的行政管理體制；旅游大省海南則將旅游局作為省政府的組成部門(mén)，而在其他省一般將其列為省政府的直屬機構或事業(yè)單位……

　　亮點(diǎn)二：以轉變政府職能為核心。

　　細心的人也許已注意到，近幾次地方政府機構改革中，“轉變職能”可謂一根“紅線(xiàn)”貫穿始終。新一輪改革中，這根“紅線(xiàn)”的“色澤”愈發(fā)打眼：改革在職能定位、理順體制、機構設置、責任界定、層級分工等各個(gè)環(huán)節，都緊緊圍繞并充分體現政府職能轉變的要求，突出強調地方政府要更好地履行職責，更好地服務(wù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展。

　　亮點(diǎn)三：“責任”被提到前所未有的高度。

　　中央關(guān)于地方政府機構改革的意見(jiàn)要求，在賦予部門(mén)職權的同時(shí)，明確其承擔的責任，要通過(guò)“三定”(定職責、定機構、定編制)工作，著(zhù)力解決職責交叉、有權無(wú)責、有責無(wú)權、權責不對稱(chēng)等突出問(wèn)題，努力實(shí)現權責一致、有權必有責、用權受監督、違法要追究，推動(dòng)建立責任政府。

　　“給你配權、配人、配錢(qián)，權力與實(shí)現目標之間，就必須建立明確的因果關(guān)系�！眳侵�論打了個(gè)比方，以擁有諸多審批、處罰權限的環(huán)保部門(mén)為例，責任在哪里？“起碼，它要擔負起污染物總量控制的責任�！彼�表示，政府的權力范圍和手段，要求政府應當承擔起相應的責任，只有突出了責任，才能厘清權力的范圍。

　　“這次改革還要求一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)管理，確需多個(gè)部門(mén)管理的事項，要明確牽頭部門(mén)，分清誰(shuí)主辦、誰(shuí)協(xié)辦、相互間如何銜接�！眳侵�論表示，改革將積極探索強化責任的途徑及方法，推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)、績(jì)效考核、行政問(wèn)責。

　　亮點(diǎn)四：首次提出機構編制備案制度。

　　在這次改革中，中央確定，要嚴格執行機構編制審批程序和備案制度，即市級政府在審批縣級政府的機構改革方案和具體機構設置、編制配備及變動(dòng)時(shí)要向省級政府備案，省級政府在審批市級政府的機構改革方案和具體機構設置、編制配備及變動(dòng)時(shí)要向中央備案。

　　專(zhuān)家表示，這項創(chuàng )新措施有利于嚴肅機構編制管理紀律，加強和改進(jìn)當前的機構編制管理，也有利于推動(dòng)建立機構編制管理長(cháng)效機制，確保這次地方政府機構改革各項任務(wù)的完成。

　　大廳局格局受青睞

　　中央提出八方面指導性意見(jiàn)

　　轉變職能，是此次地方政府機構改革的核心。在這方面，也許各地具體做法各異，但以此為軸，一系列方向性“指針”依然清晰可見(jiàn)，值得期待。

　　譬如，堅持“四個(gè)分開(kāi)”，即加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，把不該由政府管理的事項轉移出去，進(jìn)一步下放管理權限，深化行政審批制度改革，減少行政許可�！靶姓�許可減多少，中央不提具體的指標，這也是一種實(shí)事求是的態(tài)度�！眳侵�論說(shuō)。

　　近年來(lái)，全國已有不少地方實(shí)行“首問(wèn)負責制”、“一站式服務(wù)”，受到群眾歡迎。吳知論強調，改革要做的事，就是要切實(shí)加強直接面向基層和群眾的“窗口”機構的服務(wù)與管理，不斷健全辦事制度和程序，公開(kāi)辦事依據，簡(jiǎn)化辦事流程，轉變管理方式和工作作風(fēng)，提高辦事效率和透明度，使廣大群眾真正從改革中得到實(shí)惠和便利。

　　仿效國務(wù)院機構改革“模板”，此輪地方政府機構改革在調整優(yōu)化組織結構、積極探索實(shí)行職能有機統一的大部門(mén)體制方面，也將從實(shí)際出發(fā)，整合優(yōu)化組織結構，開(kāi)展積極探索。

　　與國務(wù)院機構改革相銜接，對此次地方政府機構改革，中央已在以下幾個(gè)方面提出了指導性意見(jiàn)：

　　一是加強對農業(yè)和農村工作的綜合管理與統籌協(xié)調，進(jìn)一步完善服務(wù)“三農”的管理體制；二是加強對工業(yè)的統籌協(xié)調，推進(jìn)信息化和工業(yè)化融合，加快走新型工業(yè)化道路；三是促進(jìn)各種交通運輸方式相互銜接，發(fā)揮整體優(yōu)勢和組合效率，加快形成城鄉一體的綜合交通運輸體系；四是加強城鄉建設規劃統籌，加快建立住房保障體系；五是整合人才市場(chǎng)與勞動(dòng)力市場(chǎng)，促進(jìn)人力資源統一管理、合理流動(dòng)和有效配置，完善就業(yè)和社會(huì )保障體系；六是加強文化領(lǐng)域綜合管理，推進(jìn)文化市場(chǎng)統一執法；七是整合醫療管理和藥品管理職能，強化食品藥品安全監管，落實(shí)食品安全綜合監督責任；八是健全基層社會(huì )管理體制等。

　　“有同，也有不同�！眳侵�論解釋?zhuān)�第一、第六和第八項，就是不同于國�?wù)院機構改革方案的地方特色，“還是那句話(huà)，從實(shí)際出發(fā)�！�

　　春江水暖。重慶市農委的大部門(mén)制改革，將原有的市農辦、市農業(yè)局、市農機局、市農綜辦4個(gè)部門(mén)資源整合，成立新的市農委。在北京奧運會(huì )開(kāi)幕當日掛牌成立的新農委，充分發(fā)揮了大部門(mén)的優(yōu)勢，在2008年全市執政為民考核中，綜合排名第六位�！翱梢哉f(shuō)，市農業(yè)部門(mén)大部制改革是成功的�！敝貞c市農委主任夏祖相說(shuō)。

　　專(zhuān)家表示，可以預見(jiàn)，類(lèi)似海南、湖北隨州等地的大廳局格局模式，將進(jìn)一步受到地方青睞。

　　把“兩關(guān)”控機構編制

　　中央編辦將適時(shí)赴各地進(jìn)行督查

　　“新一輪地方政府機構改革，要嚴格把好‘兩道關(guān)’——嚴格控制機構數量和人員編制�！眳侵�論強調。

　　人們注意到，改革后的上海市政府僅設44個(gè)工作部門(mén)。上海開(kāi)了一個(gè)好頭，其他地方也嚴格按照中央的要求確定機構數量�！鞍凑找�求，中央規定的各級政府機構限額不得突破，已自設的超限額機構要予以清理�！眳侵�論表示，對此次地方政府機構設置數量，中央雖沒(méi)有提出進(jìn)一步精簡(jiǎn)的要求，但考慮到目前多數地方實(shí)際機構數大都超過(guò)中央規定的機構限額，嚴格落實(shí)這一限額實(shí)際上就是要精簡(jiǎn)。

　　另一道關(guān)，卡在人員編制。在此輪地方政府機構改革過(guò)程中，人員編制不得突破現有規模是一條底線(xiàn)。因此，改革明確要求，各省、自治區、直轄市的行政編制總額不得突破。

　　雖然總額不得突破，但在同一層級內，可以根據職能的調整，對人員編制實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，實(shí)現有減有增，優(yōu)化結構；如需跨層級調整的，必須按程序報批。

　　“省市縣鄉四級政府，如果由于職能調整導致某些層級部門(mén)的編制相對富余，而有些不同層級部門(mén)又急需編制，經(jīng)批準后可以跨層級調劑使用�！敝醒刖庌k三司司長(cháng)李曉全解釋?zhuān)�“這在歷次地方政府機構改革中從來(lái)沒(méi)有過(guò)，是針對此次新一輪改革特別提出的改革創(chuàng )新之舉，充分體現了原則性與靈活性的結合�！�

　　從時(shí)間進(jìn)程看，到2009年年中時(shí)，省級政府機構改革應當基本完成，并同時(shí)啟動(dòng)市縣級政府機構改革、提出改革的要求以及預案。

　　吳知論透露，省本級政府機構改革方案實(shí)施完畢后，中央編辦將適時(shí)派出調查組赴各地督查。據悉，在眼下各地省級政府機構改革全面啟動(dòng)的同時(shí)，中央編辦有關(guān)部門(mén)已開(kāi)始為半年后的督查做積極的準備。(記者 盛若蔚)

　　前4次地方政府機構改革回眸

　　改革開(kāi)放以來(lái)，與國務(wù)院機構改革相適應，我國已進(jìn)行4次地方政府機構改革，眼下正在推進(jìn)第五次。每一次地方政府機構改革，都適應了經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的需要。

　　1983年地方政府機構改革

　　1982年中央一級黨政機構改革基本完成。1983年進(jìn)行的較大規模地方政府機構改革，目標旨在調整和加強各級領(lǐng)導核心，精簡(jiǎn)龐大臃腫的機構，選拔大批優(yōu)秀中青年干部。這次地方政府機構改革是以調整領(lǐng)導班子為重點(diǎn)，同時(shí)提出了精簡(jiǎn)機構、緊縮編制，實(shí)行老干部離退休制度，加強干部的輪訓工作以及推行市管縣領(lǐng)導體制等多項任務(wù)。

　　1994年地方政府機構改革

　　繼1993年中央政府機構改革完成以后，1994年開(kāi)始，地方政府機構改革在全國展開(kāi)。這次改革的主要特點(diǎn)是：

　　1.以轉變政府職能為關(guān)鍵，強調要加強宏觀(guān)管理職能，弱化微觀(guān)管理職能；堅持政企分開(kāi)，切實(shí)落實(shí)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權，促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)機制的轉換。2.專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟管理部門(mén)精簡(jiǎn)力度較大。很多專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟部門(mén)成建制地轉為經(jīng)濟實(shí)體或服務(wù)實(shí)體。對一些行政管理職能較多，管理任務(wù)重、一時(shí)難以轉為經(jīng)濟實(shí)體的專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟部門(mén)，也精簡(jiǎn)了內設機構和人員，減少對企業(yè)產(chǎn)、供、銷(xiāo)和人、財、物的直接管理。3.較大幅度地精簡(jiǎn)了機構和人員。4.推行了國家公務(wù)員制度。

　　1999年地方政府機構改革

　　繼1998年國務(wù)院機構改革完成以后，地方政府機構改革1999年在全國陸續展開(kāi)，于2002年基本完成。這次機構改革堅持“既要積極，又要穩妥”的方針，著(zhù)力于政府職能的轉變，減少行政審批事項，精簡(jiǎn)機構和人員，進(jìn)一步轉變了機關(guān)作風(fēng)，行政效率有所提高。

　　一是政企、政事、政社分開(kāi)有了進(jìn)一步突破。

　　二是抓住轉變職能的新切入點(diǎn)，大力清理了政府行政審批事項。

　　三是進(jìn)一步理順了部門(mén)與部門(mén)之間以及各層級之間的職責關(guān)系。

　　四是機構編制大幅度精簡(jiǎn)。

　　2003年地方政府機構改革

　　這次改革主要特點(diǎn)在于：1.上下對口設置省級國有資產(chǎn)管理機構。與國務(wù)院國有資產(chǎn)監督管理委員會(huì )相對應，各地組建省級國有資產(chǎn)監督管理委員會(huì )。2.有關(guān)機構調整和職能整合從各地實(shí)際出發(fā)。3.嚴格控制機構和編制。各地的方案比較好地體現了精簡(jiǎn)、統一、效能的原則。做到機構、編制、領(lǐng)導職數“三個(gè)不突破”：機構調整均在規定的機構限額內進(jìn)行，人員編制未突破中央核定的總數，領(lǐng)導職數嚴格按照規定配備。(盛若蔚整理)