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　　發(fā)案數量涉案金額呈整體上升趨勢要案頻發(fā)直指“非常脆弱”監管漏洞

　　誰(shuí)為兩萬(wàn)億元住房公積金當“保鏢”

　　新聞快讀

　　住房公積金對于百姓安居樂(lè )業(yè)的重要性毋庸置疑，但近年來(lái)，伴隨著(zhù)住房公積金規模的日益龐大，住房公積金管理領(lǐng)域大案要案頻發(fā)。專(zhuān)家稱(chēng)，如果按照現在的速度增長(cháng)，在不久的將來(lái)，住房公積金將會(huì )成為中國最大的基金�，F行的監管模式和制度能否管好這樣一大筆錢(qián)令人生疑。一系列事關(guān)住房公積金的大案一再敲響警鐘———變革公積金管理體制已經(jīng)刻不容緩。

　　□現行監管看似面面俱到實(shí)為典型多頭管理

　　□具體執行中有一些管理條例不能解決問(wèn)題

　　□繳納人應有話(huà)語(yǔ)權知情權決策參與等權利

　　一部“住房公積金發(fā)展史”或可視為一部“中國房改史”，與之相關(guān)的一舉一動(dòng)，都會(huì )牽動(dòng)公眾敏感的神經(jīng)。

　　剛剛判決的“住房公積金第一案”———湖南省郴州市住房公積金管理中心原主任李樹(shù)彪案尚未淡出人們的視野，京畿之地便波瀾再起。

　　近日，61歲的北京市住房資金管理中心朝陽(yáng)區分中心原主任劉毅，涉嫌伙同51歲的北京浩利鴻房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司原總經(jīng)理張麗挪用公款，被提起公訴。

　　根據公訴機關(guān)指控，1997年10月7日，劉毅利用其擔任北京市住房資金管理中心朝陽(yáng)區分中心主任的職務(wù)便利，采取虛構“還局代收款”和“購房預付款”的手段，將本單位400萬(wàn)元公款挪用至其設立的北京鴻浩志房地產(chǎn)投資咨詢(xún)有限公司使用。2000年11月至2003年4月間，劉毅伙同張麗等人共謀采取編造虛假貸款申請理由等手段，先后四次將本單位8680萬(wàn)元公款挪用至其個(gè)人設立的北京浩利鴻房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司使用。其中，張麗參與一起，涉案金額4100萬(wàn)元。

　　“可以毫不客氣地說(shuō)，很多人都有沖動(dòng)去‘玩’住房公積金這筆屬于老百姓的錢(qián)，但卻很難找到為其使用不當，虧損承擔后果的責任人�！敝袊�社會(huì )科學(xué)院金融研究中心副主任，《中國住房公積金制度研究》課題主持者汪利娜研究員一針見(jiàn)血地指出。

　　“目前，我國公積金的總歸集額在兩萬(wàn)億元左右，儲蓄余額也超過(guò)了萬(wàn)億。如果按照現在的速度增長(cháng)，在不久的將來(lái)，住房公積金將會(huì )成為中國最大的基金�，F行的監管模式和制度能否管好這樣一大筆錢(qián)令人生疑。一系列事關(guān)住房公積金的大案一再敲響了警鐘，變革公積金管理體制已經(jīng)刻不容緩�！鄙虾７慨a(chǎn)經(jīng)濟學(xué)會(huì )住房保障專(zhuān)業(yè)委員會(huì )秘書(shū)長(cháng)，《中國住房和公積金制度發(fā)展大綱》作者叢城對記者說(shuō)。

　　住房公積金領(lǐng)域要么不發(fā)案，要么就是大案，涉及上千萬(wàn)元資金是家常便飯。一般都是公積金管理中心負責人與財務(wù)人員的串通合謀

　　“縱觀(guān)住房公積金案件近年來(lái)的發(fā)展歷程，無(wú)論發(fā)案數量還是涉案金額都呈整體上升的趨勢�！眳渤钦f(shuō)。

　　據介紹，公開(kāi)報道過(guò)的住房公積金案件，從2003年的3起，2004年的8起一直上升到2007年的17起，2008年的18起；涉案金額也從2003年的1.16億元上升到2004年的7.9億元，2006年更是達到最高峰10.8億元。

　　“住房公積金領(lǐng)域要么不發(fā)案，一發(fā)就是大案，涉及上千萬(wàn)元資金是家常便飯�！眳渤钦f(shuō)，近年來(lái)公積金案件的增多有兩個(gè)外部因素不可忽略，一是國家加強了公積金領(lǐng)域的審計力度，二是近年來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)和證券市場(chǎng)發(fā)展帶來(lái)的財富效應，客觀(guān)上誘導了各類(lèi)公積金犯罪行為。

　　但叢城認為，“問(wèn)題主要還是出在內部”，公積金領(lǐng)域案件最主要的犯罪方式就是住房公積金管理中心負責人挪用公積金。

　　根據叢城的研究，管理人員挪用公積金的方式通常有以下幾種：

　　一種是以虛假的個(gè)人購房貸款名義，大批量騙取公積金，“如2004年北京發(fā)生的‘梁山案’、株洲醴陵公積金管理部汪建良案就是典型例子”。

　　一種是違規以項目貸款或者編造虛報各類(lèi)業(yè)務(wù)使用的名義挪用公積金。

　　一種是以委托理財的方式，公積金管理中心與證券公司勾結，以公積金保值增值為名，擅自將公積金投資股市等�！斑@又分為兩種，一種是有目的的里通外合，公積金管理人員收取了回扣賄賂之后將公積金交付證券公司違規操作；還有一種是在公積金管理人員不知情的前提下，證券公司將公積金挪用。二者在司法判決中是區別對待的�！�

　　叢城告訴記者，不管哪種挪用方式，“大量的公積金案件的事實(shí)表明，公積金案件數額巨大，一般都是公積金管理中心負責人與財務(wù)人員的串通合謀，也時(shí)常有相關(guān)銀行負責人身陷其中，這種情況下，銀行也負有一定責任”。

　　“公積金被挪用之后一般都被犯罪人揮霍掉了，就像李樹(shù)彪一樣，純粹是為了滿(mǎn)足一己貪欲�！眳渤钦f(shuō)。

　　業(yè)內專(zhuān)家普遍認為，目前的公積金監管框架“非常脆弱”。要想真正保證住房公積金合理合法的運用，還需要在更深的層面作文章

　　當管理者的個(gè)人欲望無(wú)法得到有效抑制，持續惡性膨脹時(shí)，人們就有必要進(jìn)行反思了。

　　據了解，現行公積金監管體制可以用四句話(huà)概括，即住房公積金管理委員會(huì )決策；管理中心運作；銀行專(zhuān)戶(hù)存儲；財政部門(mén)監督。然而，業(yè)內專(zhuān)家普遍認為，上述監管框架“非常脆弱”，有時(shí)甚至是“形同虛設”。

　　“住房公積金管理委員會(huì )并不是一個(gè)常設機構，在人員構成中，也往往缺乏熟知公積金運作流程和精通公積金管理的專(zhuān)業(yè)人士，因此，管委會(huì )決策常常流于形式。銀行與公積金管理中心的關(guān)系就像銀行與儲戶(hù)的關(guān)系一樣，公積金管理中心是銀行的大客戶(hù)，完全掌握著(zhù)資金調度的主動(dòng)權�！眳渤欠治龅�。

　　汪利娜告訴記者，公積金管理中心是一個(gè)隸屬于當地政府的行政化機構，同級財政對其進(jìn)行的監督很難奏效。

　　“總的來(lái)看，公積金的安�；�本上系于公積金管理中心一身，而公積金管理中心往往又是主任說(shuō)了算。目前，對公積金管理中心主任的任命，普遍缺乏科學(xué)合理的程序和公開(kāi)透明的程序。像李樹(shù)彪那樣，一個(gè)駕駛員，毫無(wú)專(zhuān)業(yè)背景，對公積金管理不甚了解的人也能擔任‘主任’一職，這就導致了‘主任們’頻頻出事�！币晃徊辉竿嘎缎彰�的業(yè)內專(zhuān)家這樣總結。

　　九三學(xué)社地方委員會(huì )的一位負責人，在接觸了某地審計部門(mén)對住房公積金的專(zhuān)項審計后向記者表示，審計調查中發(fā)現的一些宏觀(guān)存在的問(wèn)題主要集中在監管上，具體表現為“監管機構的多頭監管和運作機構的定位不清”。他說(shuō)，現行體制看似面面俱到，實(shí)質(zhì)上是一種典型的多頭管理，相關(guān)部門(mén)想管的管不了、不該管的也得管；監管過(guò)程不透明，缺乏公眾參與。按規定應吸納公眾代表參加管理，但在實(shí)際工作中很難實(shí)行。即便是有幾名公眾代表參加，也不具有代表性，而且這種參與就是聽(tīng)聽(tīng)匯報，似乎有擺設之嫌。

　　汪利娜認為，公積金管理中心的定位問(wèn)題也是導致監管難題出現的原因。

　　“公積金管理中心是一個(gè)事業(yè)單位，行使的卻是金融機構的職能。通常情況下，央行和銀監會(huì )對于金融機構的監管是極其嚴格的，而公積金管理中心卻長(cháng)期置于金融監管機構的視野之外，成為管理大筆款項的特權機構�！蓖衾�娜說(shuō)。

　　據了解，金融機構都會(huì )建立嚴格的會(huì )計報表制度，在固定的時(shí)間定期向公眾公開(kāi)，從金融機構監管制度來(lái)講，這是有硬性要求的。但是目前法規要求住房公積金管理中心(也包括社保等公共基金)應該公開(kāi)的財務(wù)報告，常常是語(yǔ)焉不詳，也沒(méi)人要求他們像上市公司那樣做。

　　“對公積金反腐的有效著(zhù)力點(diǎn)之一，就是要使各地住房公積金管理信息全面透明公開(kāi)，使大家的公積金，始終置于大家的監督視野之下�！眳渤钦f(shuō)。

　　近年來(lái)，我國政府加大了對住房公積金的外部審計監管力度。叢城認為，這是在體制難以短時(shí)期理順的前提下采取的一項有效措施。但汪利娜認為，“審計監管終究是一種事后監管，審計出來(lái)的時(shí)候大事已經(jīng)發(fā)生了。要想真正保證住房公積金合理合法的運用，還需要在更深的層面作文章”。

　　住房公積金是老百姓的錢(qián)，究竟怎么用當然得問(wèn)老百姓。但現在，很多時(shí)候情況正好反過(guò)來(lái)了，這是需要通過(guò)法律予以糾正的

　　那么，這更深一層的文章該如何作呢？專(zhuān)家學(xué)者的目光一致聚焦在了相關(guān)法律法規的完善上。

　　據了解，現在實(shí)行的住房公積金管理條例是1999年頒布的，當時(shí)參照的是1991年上海試點(diǎn)住房公積金時(shí)的模式制定的。叢城認為，當時(shí)的情形無(wú)疑已經(jīng)遠遠滯后于目前住房公積金發(fā)展的形勢了。

　　“從住房公積金管理的重要性來(lái)講，條例的效力也太弱了，需要上升為法律�！蓖衾�娜說(shuō)。

　　那位九三學(xué)社地方委員會(huì )負責人在進(jìn)行了深入調研后提出，由于沒(méi)有新立法，使得司法部門(mén)面對公積金犯罪時(shí)無(wú)法可依，導致違規行為不斷。

　　他對記者說(shuō)：“盡管一些地方依據條例從實(shí)際出發(fā)，也相應地制定了一些規定、辦法及操作規程，但在具體執行中，確實(shí)碰到管理條例所不能解決的問(wèn)題，如基金投資風(fēng)險誰(shuí)承擔、行業(yè)管理單位比地方單位繳存比例高的問(wèn)題等等，必須盡快建立健全住房公積金的法律、法規和政策、制度體系。建議將此條例修改完善后形成住房公積金管理法，使住房公積金管理法律化、制度化�！�

　　記者發(fā)現，對于他的這種觀(guān)點(diǎn)，業(yè)內專(zhuān)家一致表示贊同，并認為，住房公積金管理法制化更為核心的問(wèn)題是，通過(guò)立法理順公積金繳納人與公積金管理中心的法律關(guān)系。

　　事實(shí)上，這一問(wèn)題新年伊始已經(jīng)凸現出來(lái)。

　　1月9日，住房和城鄉建設部部長(cháng)姜偉新在全國建設工作會(huì )議上透露，2008年全國住房公積金繳納規模達到了2.02萬(wàn)億元，而閑置公積金支持經(jīng)濟適用房等保障房建設的試點(diǎn)工作也將啟動(dòng)，高達6000億元的閑置公積金開(kāi)閘投放經(jīng)濟適用房等建設。

　　盡管許多業(yè)內人士認為，在目前金融危機擴大內需的大形勢下，這部分資金對于緩解保障性住房建設的資金壓力很有幫助，如果能合理運用將有效提高我國住房保障水平，但此舉仍引發(fā)了一些質(zhì)疑。

　　在一家知名網(wǎng)站進(jìn)行的“住房公積金用于住房保障建設”的網(wǎng)絡(luò )調查中，不少網(wǎng)友反對公積金用于保障房建設，理由是“住房公積金屬于個(gè)人繳納，應該征求住房公積金繳納人的意見(jiàn)”。

　　實(shí)施公積金建房新政是否需要繳納人同意呢？或者說(shuō)公積金繳納大眾是否對公積金使用具有話(huà)語(yǔ)權呢？

　　“這一問(wèn)題問(wèn)到了現行住房公積金制度的軟肋上�！眳渤钦f(shuō)。

　　據介紹，目前，住房公積金繳納人和公積金管理機構之間的法律關(guān)系并未在法律上厘定清楚。雖然，公積金管理條例明確規定，公積金管理機構每年對繳存人所繳住房公積金進(jìn)行結息，但這不等于明確了管理機構和繳納人之間，是儲戶(hù)和吸存機構之間類(lèi)似儲戶(hù)和銀行的關(guān)系。在法律意義上，大家把公積金交予公積金管理中心，是因為各地住房公積金管理中心被法定為具有管理公積金的職責，而并非因其有什么特別資信。

　　叢城進(jìn)一步分析道：“事實(shí)上，公積金中心只是一個(gè)事業(yè)單位，沒(méi)有注冊資金，根本談不上管理數以萬(wàn)計不確定對象的社會(huì )巨額資金所應具備的管理能力和金融資信，顯然，管理中心和繳納人之間類(lèi)似一種法定的公眾財產(chǎn)信托關(guān)系，這意味著(zhù)公積金管理中心所有關(guān)于公積金資產(chǎn)投資運用的決策，應該經(jīng)過(guò)信托財產(chǎn)產(chǎn)權人表決同意�！彼�認為，盡管條例的確設計了由管理委員會(huì )來(lái)行使公積金重大決策，但從實(shí)踐來(lái)看，管委會(huì )委員不具有公積金繳存大眾的代表性。在物權法已有的法律環(huán)境中，基于私人產(chǎn)權的公積金集合資金，作為產(chǎn)權人的繳存大眾，有理由過(guò)問(wèn)其信托財產(chǎn)的用途和去向，并對如何監管具有話(huà)語(yǔ)權、知情權、決策權、參與權和監督權。

　　“住房公積金是老百姓的錢(qián)，究竟怎么用當然得問(wèn)老百姓了，但現在很多時(shí)候情況正好反過(guò)來(lái)了，這是需要通過(guò)法律予以糾正的�！蓖衾�娜說(shuō)。(本報記者 杜曉)