中國青年報記者近日獲得的中國社會(huì )科學(xué)院《審批改革、腐敗治理與市場(chǎng)完善》的報告顯示,改革開(kāi)放以來(lái)特別是2001年以來(lái)的行政審批改革雖然取得了很大進(jìn)展,但還只是階段性、初步性的,審批制度改革遠未完成,要繼續推進(jìn)行政審批制度改革,必須轉變改革方式。
報告撰寫(xiě)者、社科院經(jīng)濟學(xué)研究所副研究員林躍勤日前在接受本報記者采訪(fǎng)時(shí)表示,當前行政審批制度改革中,審批過(guò)多過(guò)濫的情況還很?chē)乐,行政審批改革良性機制遠未形成,持續推進(jìn)行政審批制度改革面臨很大阻力。
上有政策,下有對策
報告顯示,雖然經(jīng)過(guò)幾次改革,中央和各地政府均削減了為數不少的審批事項,但留存下來(lái)的審批數量依然很龐大,而且留下來(lái)的審批事項還有許多是政府不該管、屬于市場(chǎng)范圍內的事情,現行行政審批制度的基礎并未根本觸動(dòng)。如目前某市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商需要經(jīng)過(guò)近20個(gè)部門(mén)、近200人簽字、約60個(gè)印章,奔忙兩年時(shí)間,花費數千萬(wàn)元,才能建設一個(gè)項目。同時(shí),審批項目削減中走過(guò)場(chǎng)、重數量、避重就輕,避虛就實(shí)、明減實(shí)增、陽(yáng)奉陰違,實(shí)際上只減那些不能收費或核準的事項,對本部門(mén)有利的,特別是一些收費項目卻攬在手里不放等現象不少。還有些部門(mén)和地方將審批權轉移給下屬協(xié)會(huì )、行會(huì )等中介機構等,“按下葫蘆浮起瓢”的情況普遍存在。
此外,一些打著(zhù)各種名義進(jìn)行的“變相審批”比審批更麻煩。比如一些項目名義上取消審批,改為備案制,但企業(yè)申報備案更加復雜麻煩,所需要的周期更長(cháng)。再比如一些互相矛盾、互為前提的許可條件,讓企業(yè)在辦證的時(shí)候左右為難。
據林躍勤介紹,國外有研究表明,在發(fā)達國家,辦一個(gè)企業(yè)平均需要過(guò)6關(guān),用26天,花費年收入的8%;而在發(fā)展中國家,平均要過(guò)11關(guān),用59天,花費年收入的122%!澳壳霸谥袊砸粋(gè)企業(yè)平均需要多少天,沒(méi)有準確的數字,預計是發(fā)達國家的若干倍”,林躍勤說(shuō),“慢的主要原因就是行政限制和審批程序依然比較煩瑣!
報告表明,我國行政審批制度改革始于上世紀80年代,而全國性大規模行政審批制度改革則是從2001年開(kāi)始的。2001年9月,為了適應加入WTO對轉變政府職能的需要,國務(wù)院成立了行政審批制度改革工作領(lǐng)導小組,全面清理國務(wù)院各部門(mén)、單位的審批項目,并在全國范圍內有序地展開(kāi),觸及到行政審批各個(gè)方面,標志著(zhù)行政審批改革進(jìn)入到實(shí)質(zhì)性階段。然而報告認為,目前進(jìn)行的行政審批改革大多是被動(dòng)進(jìn)行的,良好的改革機制遠未形成。
報告分析認為,目前的改革大多是應急型、淺層型、減量型和被動(dòng)型的,改革偏向審批項目數量上的壓縮,有的地方甚至玩起數字游戲。行政審批制度改革缺乏長(cháng)期規劃和經(jīng)常性,改革依然具有自上而下、政治運動(dòng)式、風(fēng)暴式改革的痕跡。自覺(jué)進(jìn)行審批體制改革的內在動(dòng)力不足,2001年以來(lái)的審批改革主要是在履行加入WTO承諾的外部壓力下發(fā)生的,并非完全是自覺(jué)自發(fā)的。行政審批制度改革還沒(méi)有以體現國家意志的法律形式予以規范,如設立審批事項的權力、審批程序、監督措施等的法定化均未實(shí)現,也還不能適應市場(chǎng)經(jīng)濟對政府管理的要求。
正因為各地區、各部門(mén)的審批改革具有被動(dòng)特性,所以,常常造成改革在不同地區、不同領(lǐng)域表現得極不均衡。
行政審批改革和項目削減要求基本上是按照各地區自我檢查、自我削減、自我“瘦身”,使中央要求與目標和地方的實(shí)際執行差距較大,各地審批改革進(jìn)度不一、有的砍得多,有的減得少,苦樂(lè )不勻突出,出現了“誰(shuí)減的多,誰(shuí)吃虧”的逆向刺激。時(shí)間一長(cháng),就有可能出現對同一事項不同地區做法不同、不同省市同一部門(mén)職能大相徑庭的情況。
阻力來(lái)自何方
報告還認為,持續推進(jìn)行政審批制度改革面臨很大阻力。從目前情況看,由于政治體制改革和反壟斷改革滯后,如政府職能部門(mén)和官員為了自身利益,不愿繼續放權,甚至借口經(jīng)濟發(fā)展中的新事物、新情況要求增設新的機構、新的行政許可和審批權,壟斷部門(mén)也希望借助各種審批門(mén)檻,限制其他競爭者的進(jìn)入。
報告針對這些問(wèn)題提出若干對策建議,包括繼續轉變政府職能,減少審批數量,強化審批制度改革中的反腐敗機制,加大對審批尋租腐敗的懲罰力度。
報告特別強調要創(chuàng )新行政審批改革模式,提出要實(shí)現五個(gè)轉變:從以往的臨時(shí)性、陣風(fēng)式審批制度改革轉向按照內外環(huán)境變化和完善市場(chǎng)經(jīng)濟客觀(guān)需要經(jīng)常性的改革;由頭痛醫頭、腳痛醫腳的被動(dòng)性、補漏性改革轉為主動(dòng)性、預防性改革;從偏重于發(fā)命令、定指標等方式的指令性改革向依據社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展需要決定審批事項增減的制度性改革轉變;從單項性、局部性改革轉向配套性、整體性改革,把行政審批制度改革與司法體制、人事體制、價(jià)格體制等其他各項改革緊密結合起來(lái);從重改革過(guò)程和規模向重改革質(zhì)量和績(jì)效轉變,特別是要消除那種以為減少了審批數量,而對數量減少之后的監管、運行方式和效果不聞不問(wèn),作為審批制度改革成功的淺薄思想。(滕興才)
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