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　　記者今天從中國政法大學(xué)法與經(jīng)濟學(xué)研究中心獲悉，受人力資源和社會(huì )保障部基金監管司委托，該中心起草的《社會(huì )保險基金監督管理條例》(草案)目前正在內部審議中。

　　近年來(lái)，社�；�金大案時(shí)有發(fā)生，國家日益注重對社�；�金的監管，立法進(jìn)程也逐步從政府文件向規章、法規、法律過(guò)渡。正在面向社會(huì )公眾廣泛征求意見(jiàn)的社會(huì )保險法(草案)，就有專(zhuān)門(mén)章節闡述社�；�金的監督管理。

　　據了解，目前社�；�金監管中的主要問(wèn)題是，挪用、侵吞和騙取、冒領(lǐng)現象還未絕跡，基金保值增值壓力也日益加大。社�；�金監管條例草案的起草者胡繼曄表示，鑒于社�；�金監管面臨的諸多壓力，不能指望一部社會(huì )保險法“畢其功于一役”，還應再加上其他相關(guān)法規、規章和規范性文件，共同構成社�；�金監管的法律法規體系。

　　挪用侵吞風(fēng)險猶存 保值增值壓力漸大 社�；�金相關(guān)法規起草者稱(chēng)

　　管好萬(wàn)億“保命錢(qián)”僅靠一部法，難

　　2月15日，是社會(huì )保險法(草案)向社會(huì )公開(kāi)征集意見(jiàn)的截止日期。來(lái)自全國人大法律草案征求意見(jiàn)管理系統的統計數字顯示，截至今天21時(shí)，已收集到的意見(jiàn)數高達62788條。

　　在有關(guān)部門(mén)總結的反饋意見(jiàn)中，社�；�金的監管是公眾關(guān)注的重中之重。在社會(huì )保險法(草案)中，對此有專(zhuān)門(mén)的章節進(jìn)行闡述。

　　“社�；�金不同于財政資金，也不同于一般的投資基金，是公民生命、健康和安全的保障資金，是特殊的社會(huì )公共基金，其監管問(wèn)題也因此而異常復雜�！敝袊�政法大學(xué)法與經(jīng)濟學(xué)研究中心胡繼曄博士告訴記者。受人力資源和社會(huì )保障部基金監管司之托，該中心正在起草《社會(huì )保險基金監督管理條例》(草案)。而此前兩年，胡繼曄等對全國15個(gè)省份的社�；�金監管情況作了深入調研。

　　據胡繼曄介紹，在現有“大社�！备拍钕碌纳绫；�金規模已達兩萬(wàn)多億元，而通常老百姓所說(shuō)的“保命錢(qián)”，即醫療、養老、失業(yè)、工傷、生育五大類(lèi)社會(huì )保險基金的結余總規模也超過(guò)萬(wàn)億元。他認為，社會(huì )保險法(草案)中有關(guān)社�；�金監管的章節“原則性較強”，要達到有效監管的目的，尚須出臺配套法規。

　　現有社會(huì )保險法(草案)的確需要進(jìn)一步深化細化，才能真正理順社�；�金監督管理的深層次問(wèn)題。清華大學(xué)就業(yè)與社會(huì )保障研究中心主任、原勞動(dòng)和社會(huì )保障部委托的社保經(jīng)辦機構課題主持人楊燕綏教授也表達了相同的看法。

　　因為無(wú)法可依，一些地方常以公益之名“理直氣壯”地挪用社�；�金。社會(huì )保險法(草案)雖有專(zhuān)門(mén)章節闡述監管，但對一些關(guān)鍵問(wèn)題仍然是語(yǔ)焉不詳

　　就在幾天前，安徽省勞動(dòng)和社會(huì )保障廳公開(kāi)披露了一個(gè)令人吃驚的數字：自2001年開(kāi)展社�；�金專(zhuān)項治理以來(lái)，安徽全省共檢查糾正違規社�；�金達1.29億元。這些錢(qián)或被挪用蓋辦公樓，或被當成借款，或被冒領(lǐng)。事實(shí)上，近年來(lái)，在全國范圍內，社�；�金被挪用、侵吞的案件也時(shí)有發(fā)生。

　　據胡繼曄介紹，目前被統稱(chēng)為“社�；�金”的資金主要有三部分：其一是作為基本保險的社會(huì )保險基金，包括職工養老、醫療、工傷、失業(yè)、生育五個(gè)方面的基金；其二是由企業(yè)和個(gè)人繳費形成的企業(yè)年金、企業(yè)補充醫療保險等補充保障基金；其三是全國社會(huì )保障基金理事會(huì )管理的“全國社�；�金”。

　　基本社會(huì )保險基金一直由社會(huì )保險經(jīng)辦機構進(jìn)行管理。按照1994年國務(wù)院《關(guān)于加強企業(yè)職工社會(huì )保險基金投資管理的暫行規定》，基本的養老、醫療保險基金收支相抵后的結余額，除預留相當于兩個(gè)月的支付費用外，只能存入銀行或購買(mǎi)國債，不得進(jìn)行其他直接投資和各種形式的委托投資。而作為補充養老保險的企業(yè)年金由于缺乏明確的約束，同時(shí)由于基金管理缺乏相對的獨立性，地方擅自挪用的問(wèn)題比較突出�！霸偌由匣�本保險和企業(yè)年金兩類(lèi)資金的管理模式和辦法不同，給一些‘蛀蟲(chóng)’留下了可供操作的灰色空間，本來(lái)理應分開(kāi)的不同性質(zhì)的資金，卻成為‘蛀蟲(chóng)’們的左兜和右兜，想從哪邊掏都可以�！焙�繼曄說(shuō)。

　　對此，楊燕綏也深有同感。她表示，社會(huì )保險基金被一些人錯誤地視為政府預算的一部分，“其實(shí)，社�；�金屬于‘俱樂(lè )部’式準公共基金，不屬于財政預算，地方政府只有補充資金的責任，而沒(méi)有動(dòng)用社會(huì )保險基金的權力。而因為無(wú)法可依，使得一些地方常以公益之名‘理直氣壯’地挪用基金�！�

　　盡管社會(huì )保險法(草案)設立了專(zhuān)門(mén)的監管章節，但楊燕綏的看法并不樂(lè )觀(guān)，她的理由是，有四個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題草案中未能給出明確的解釋?zhuān)?/p>

　　首先，對于社�；�金監管主體語(yǔ)焉不詳，草案中只是籠統地稱(chēng)之為“行政部門(mén)”，但是并未區分什么是執行部門(mén)，什么是決策部門(mén)，在實(shí)踐中可能還會(huì )出現多頭監管、責任不明的局面。

　　對于監管機構建設，草案也未能詳細說(shuō)明�，F有社�；�金監管部門(mén)在人員組成和管理上存在缺陷，社保經(jīng)辦機構人員編制緊張，各種社保體系在名稱(chēng)、定性、職責流程等方面缺乏統一性、權威性和獨立性，但草案中并未提到這一問(wèn)題。

　　再次，對于社�；�金參保人的知情權和監督權，草案也沒(méi)有作出明確規定。事實(shí)上，目前多數參保人并不享有其應有的對于社�；�金的知情權和監督權。

　　最后一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是，草案沒(méi)有將社�；�金分為日�；�金和投資基金分類(lèi)管理。

　　記者了解到，在一些社保大案案發(fā)之后，我國對于社�；�金的管理采用了一刀切式的辦法。

　　“從那時(shí)起，全國各地都嚴格規定社�；�金收支兩條線(xiàn)，同時(shí)存入財政專(zhuān)戶(hù)管理。

　　此后，社�；�金被挪用的情況開(kāi)始好轉，但由于體制問(wèn)題仍在，相關(guān)法律沒(méi)有跟上，新的社�；�金監管問(wèn)題如保值增值，逐步浮出水面，現在已經(jīng)到了必須要解決的時(shí)候了�！焙�繼曄說(shuō)。

　　保值增值壓力日益加大，冒領(lǐng)和騙保行為還未絕跡。鑒于社�；�金監管面臨的諸多壓力，僅靠一部社會(huì )保險法恐怕難以“畢其功于一役”

　　“如果你現在往社保賬戶(hù)中存入1000元，20年后仍然給你1000元，從表面上看，你并沒(méi)有吃虧，但那又有什么意義呢？”胡繼曄說(shuō)。

　　胡繼曄告訴記者，對于社�；�金的監管，不能僅僅是“不被挪用”就可以了，保值增值同樣是監管的“題中應有之義”。

　　據介紹，自2006年以后，社�；�金必須存入同級財政專(zhuān)戶(hù)，也就是說(shuō)這筆錢(qián)實(shí)際的管理權已經(jīng)轉移到了財政部門(mén)手中�！巴ǔ�來(lái)說(shuō)，銀行出于自身利益考慮，總是極力游說(shuō)客戶(hù)將錢(qián)存為活期，而財政部門(mén)本著(zhù)‘不求有功但求無(wú)過(guò)’的原則，只要錢(qián)還在那里沒(méi)有被挪用就可以了，雖然活期的收益低，但財政部門(mén)沒(méi)有動(dòng)力和壓力去存定期�！焙�繼曄說(shuō)。

　　“社�；�金的規�，F在是以萬(wàn)億計，這樣一大筆錢(qián)，定活期之間的利息差每年就可達數百億。表面上看錢(qián)還在那里，還是那么多，但從資金的時(shí)間價(jià)值角度分析，隨著(zhù)時(shí)間的推移會(huì )造成越來(lái)越大的損失�！焙�繼曄說(shuō)，“如果財政專(zhuān)戶(hù)的管理者僅僅只是將社�；�金存了活期，那參保人自己去銀行存活期不是更直接？”

　　楊燕綏也認為，社�；�金應該分類(lèi)管理，統籌基金要當年收支平衡，個(gè)人賬戶(hù)資金要保值增值。這需要委托非常專(zhuān)業(yè)的機構經(jīng)辦，并對投資實(shí)行嚴格的監督管理。

　　“遺憾的是，社會(huì )保險法(草案)同樣沒(méi)有說(shuō)明這一點(diǎn)，只是籠統地寫(xiě)為‘社會(huì )保險基金在保證安全的前提下，按照國務(wù)院有關(guān)規定通過(guò)投資運營(yíng)實(shí)現保值增值’�！睏钛嘟椪J為，社�；�金的投資運營(yíng)監督管理是一項復雜的金融活動(dòng)，社會(huì )保險法應對此作出專(zhuān)項規定，明確社會(huì )保險基金監管主體以及與證監會(huì )、銀監會(huì )、保監會(huì )等相關(guān)部門(mén)的對接，才能保證監管的連貫性和延續性，有效實(shí)現社�；�金的保值增值。

　　除了保值增值的壓力外，近年來(lái)，監管的風(fēng)險還逐漸轉移到了支付環(huán)節。

　　胡繼曄在地方調研中發(fā)現，由于冒領(lǐng)養老金的問(wèn)題突出，一些地方的社保部門(mén)不得不作出硬性規定，要求自稱(chēng)代領(lǐng)養老金者必須持有養老金受益人與最近出版的報紙的合影一張，目的是“確保養老金受益者還活著(zhù)”�！坝捎跔幾h頗大，這一做法后來(lái)被取消了�！焙�繼曄說(shuō)。

　　胡繼曄還給記者透露了這樣一件事：重慶某區的一家民營(yíng)企業(yè)一共7個(gè)員工，其中有6個(gè)做了腎透析。在享受了400多萬(wàn)元的醫�；�金后，這幾個(gè)人就申請注銷(xiāo)了公司。

　　“令人遺憾的是，目前無(wú)論對冒領(lǐng)還是騙保行為，相關(guān)法律都是空白，抓著(zhù)就抓著(zhù)了，抓不著(zhù)就不了了之，最多就是警告了事，而被冒領(lǐng)或是騙取的款項就很難追回來(lái)了�！焙�繼曄說(shuō)，鑒于社�；�金監管所面臨的諸多壓力，僅靠一部社會(huì )保險法恐怕難以“畢其功于一役”。

　　社�；�金需要法律、法規、規章共同構成監管“大廈”。但是，如果法律不能對某些重大問(wèn)題作出清晰定位，留給條例或辦法要解決的問(wèn)題就太大了

　　社會(huì )保障制度建立和社會(huì )保險基金的籌集只有二十多年的時(shí)間，“一些問(wèn)題的存在也是難免的”。胡繼曄對記者表示。

　　長(cháng)期以來(lái)，法學(xué)界的一個(gè)共識就是，必須對社會(huì )保險基金的監管進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，以確保對社�；�金的征收、管理、支付、運營(yíng)等行為作出規范化的監督和管理。

　　“總的來(lái)看，社�；�金監管是一個(gè)系統工程，在通過(guò)社會(huì )保險法這樣的上位法確立了監管的法律基礎后，還應再加上其他相關(guān)法規、規章和規范性文件，共同構成社�；�金監管的法律法規體系�！焙�繼曄說(shuō)。

　　據了解，原勞動(dòng)和社會(huì )保障部已把《社會(huì )保險基金監督管理條例》列入“十一五”立法規劃。作為條例草案的起草者，胡繼曄告訴記者，草案目前正在內部審議中�？梢酝嘎兜氖�，在保值增值方面，條例草案采取的是“分類(lèi)監管”的思路。

　　而對于支付環(huán)節的風(fēng)險防范，胡繼曄告訴記者，據他了解，人力資源和社會(huì )保障部正準備制定《社會(huì )保險基金反欺詐管理辦法》，在不久的將來(lái)，對于打擊冒領(lǐng)或騙保行為也將有法可依。

　　鑒于社會(huì )保險法草案中對挪用社會(huì )保險基金的責任人如何處分的規定不夠明確，胡繼曄建議，在將來(lái)的刑法中也應當進(jìn)行相應的修改，才能真正威懾那些覬覦社�；�金的“蛀蟲(chóng)”。

　　“從法律的效力和層級上來(lái)說(shuō)，社會(huì )保險法最高，條例次之，管理辦法再次之，但在實(shí)際監管過(guò)程中，條例和管理辦法卻是最直接有效的�！焙�繼曄說(shuō)。

　　但楊燕綏認為：“如果社會(huì )保險法不能對某些重大問(wèn)題作出清晰的說(shuō)明和定位的話(huà)，那么留給條例或辦法要解決的問(wèn)題就太大了，也不太好辦�！�(記者杜曉)