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　　在境外人員管理中普遍增強國家安全意識，彌補監管空白，提升管理水平，防止泄密、竊密等案件發(fā)生

　　文/《瞭望》新聞周刊記者湯耀國

　　國門(mén)敞開(kāi)三十年來(lái)，各種境外人員以各種方式來(lái)華，數量直線(xiàn)上升，他們?yōu)橹袊��?jīng)濟社會(huì )發(fā)展作出了很多貢獻。同時(shí)，也有少數人行止與其身份不相稱(chēng)，甚至涉及泄密、竊密等國家安全的問(wèn)題。接受《瞭望》新聞周刊采訪(fǎng)的有關(guān)部門(mén)及專(zhuān)家認為，目前我國在這一問(wèn)題上的制度規定、監管體制及思想認識方面存在不足，漏洞較多，與發(fā)達國家相比有較大差距，當因應新形勢需要盡快補齊短板。

　　少數人“從事不相干的事”

　　當前，除短期旅游、考察等以及“三非”(非法入境、非法就業(yè)、非法居留)人員外，境外人員歸國、來(lái)華工作大致有三個(gè)合法的通道，即外國專(zhuān)家、海外人才及來(lái)華就業(yè)的外國人。

　　教育部留學(xué)服務(wù)中心估算，2008年全年海外留學(xué)歸國人數超過(guò)5萬(wàn)人。而從1978年中國開(kāi)放留學(xué)以來(lái)至2007年，海外歸來(lái)總人數近32萬(wàn)。

　　國家外國專(zhuān)家局統計，2007年境外來(lái)中國大陸就業(yè)的專(zhuān)家達到48萬(wàn)人次，其中2/3為外國專(zhuān)家，1/3為港澳臺專(zhuān)家。

　　2007年勞動(dòng)和社會(huì )保障事業(yè)發(fā)展統計公報表明，當年底持《外國人就業(yè)證》在中國工作的外國人共21萬(wàn)人，持《臺港澳人員就業(yè)證》在內地工作的臺港澳人員共8.3萬(wàn)人。

　　據公安部出入境管理局統計，2007年在華常住外國人有53萬(wàn)多人，國籍前四位為韓國、日本、俄羅斯、美國。此外，2008年，全國邊防檢查機關(guān)共檢查出入境人員3.5億人次，其中港澳臺居民2.1億人次，外國人4800萬(wàn)人次。

　　盛況之下，涉外案件也明顯增多。除普通的刑事、民事案件外，涉及傳統安全與非傳統安全的事例也開(kāi)始浮出水面。

　　去年11月，“海歸商人”沃維漢因充當間諜，竊取戰略導彈等絕密情報，以間諜罪被執行死刑。據媒體披露，沃維漢在公派留學(xué)德國期間，被臺灣間諜機構策反，多次進(jìn)出大陸搜集情報。為活動(dòng)方便，沃維漢后來(lái)在京注冊成立了一家醫藥公司作掩護，收買(mǎi)有關(guān)專(zhuān)家，所竊情報涉及戰略導彈等7項絕密情報。法院審理認定，這對國家安全與國防建設造成了特別巨大的危害，后果特別嚴重。

　　另?yè)�國家有關(guān)部門(mén)及媒體披露，近年來(lái)，我國境內屢屢發(fā)生非法測繪案件，其中一些案件涉及國家軍事機密，給國家安全埋下重大隱患。一些境外組織或人員利用在中國大陸成立合資公司或開(kāi)展學(xué)術(shù)合作活動(dòng)等方式，借水資源調查、登山探險、文物考古等為名，偷偷對我國交通要道、重點(diǎn)國防項目和軍事設施等目標非法測繪，手法十分隱蔽。

　　2007年3月，國土資源部發(fā)布施行《外國的組織或者個(gè)人來(lái)華測繪管理暫行辦法》后，此類(lèi)事件仍一再發(fā)生。如去年9月，三名英國人在新疆阿克蘇地區非法測繪被查處。

　　受訪(fǎng)人士稱(chēng)，目前媒體和政府部門(mén)披露的此類(lèi)事件僅為實(shí)際發(fā)生的一小部分。上海公共行政與人力資源研究所副研究員汪懌說(shuō)，境外人員流入存在一定程度安全隱患和風(fēng)險，如政治隱患、文化隱患，也會(huì )對我國經(jīng)濟安全、產(chǎn)業(yè)安全、人才安全、公共健康等產(chǎn)生一定程度上的影響。

　　中國現代國際關(guān)系研究院經(jīng)濟安全研究中心主任江涌表示，一些境外組織和個(gè)人往往以工程技術(shù)人員等名義入境，“從事不相干的事”，在政治、經(jīng)濟、商業(yè)等方面帶來(lái)隱患，尤其是信息技術(shù)安全。此前我國傳統的宣紙、景泰藍等核心技術(shù)大量流失國外的教訓令人心痛。近年來(lái)，中國技術(shù)盡管處于國際中間層，但在某些領(lǐng)域也有比較先進(jìn)之處。如有汽車(chē)業(yè)的個(gè)別工藝，國家拿出很多錢(qián)開(kāi)發(fā)，但后來(lái)國外以少量資金配套合作的方式進(jìn)來(lái)，就把技術(shù)拿走了。

　　安全監管存在多處漏洞

　　受訪(fǎng)專(zhuān)家介紹，對境外人員歸國、來(lái)華工作、定居的資格，我國一些相關(guān)法律法規與政策有原則性規定，但失于粗放。

　　以外國專(zhuān)家為例，汪懌稱(chēng)，現有的政策法規效力有限，沒(méi)有對外國專(zhuān)家的準入，外國專(zhuān)家和聘用單位權利、義務(wù)等作出明確、細致的規定。

　　他在對此進(jìn)行的調研訪(fǎng)談中，各方反映的一個(gè)突出問(wèn)題就是，目前外國專(zhuān)家良莠不齊、魚(yú)龍混雜現象嚴重。究其根本，原因在于：一是缺少社會(huì )化、專(zhuān)業(yè)化的人才評價(jià)和鑒定機制，僅靠有關(guān)人員簡(jiǎn)歷和自述，難以了解其真才實(shí)學(xué)；二是缺少專(zhuān)業(yè)資格認證機制，由于專(zhuān)業(yè)資格互認滯后，使得一些不具備執業(yè)資格的外國人，從事一些責任較大、社會(huì )通用性強、關(guān)系公眾利益、需要實(shí)行準入控制的崗位，引發(fā)不少隱患；三是缺少外國專(zhuān)家和外籍專(zhuān)業(yè)人才的誠信體系，一些行為有劣跡、瑕疵或者缺乏職業(yè)誠信的外國人在原單位解聘后，利用供求緊張矛盾，到處求職，使用人單位難以確信。

　　當前《外國專(zhuān)家來(lái)華工作許可辦理規定》只是部門(mén)規章，對外國專(zhuān)家來(lái)華工作的條件只有“身體健康，無(wú)犯罪記錄”及相關(guān)領(lǐng)域專(zhuān)長(cháng)等簡(jiǎn)單要求，醞釀多年的《外國專(zhuān)家來(lái)華工作條例》至今難出臺。國家外國專(zhuān)家局多名人士稱(chēng)，一個(gè)突出的難點(diǎn)就在于外國專(zhuān)家的界定問(wèn)題。

　　他們還告訴本刊記者，在外專(zhuān)的引進(jìn)方面，外專(zhuān)局只起到形式上的審查作用，根據上報材料辦證，具體引進(jìn)什么專(zhuān)家，實(shí)際上由招聘方自行負責。

　　在一般就業(yè)方面，業(yè)內人士表示，因用人標準不明確，國家沒(méi)有明確的行業(yè)準入和數量限制規定，對外國人來(lái)華就業(yè)，事實(shí)上在各行業(yè)都是全開(kāi)放的。

　　按《外國人入境出境管理法》規定，被認為入境后可能危害中國國家安全的外國人不準入境。但有關(guān)人士稱(chēng)，由于沒(méi)有明確的權責歸屬、操作標準與程序，以及相關(guān)部門(mén)的協(xié)調問(wèn)題，這一原則性規定很難做到從源頭上管理和事前防范。

　　境外人員歸國，來(lái)華工作、定居，從簽證到就業(yè)、居留許可，涉及到外交、公安、教育、人事勞動(dòng)、外專(zhuān)、工商等多個(gè)部門(mén)。職能交叉、職責不清、協(xié)調不力、溝通不暢等問(wèn)題一直存在。

　　業(yè)內人士稱(chēng)，尤其是一些有關(guān)部門(mén)、地方官員在思想意識上對境外人員抱有“敬畏”之心，最終“不會(huì )管，不愿管，不敢管”。

　　借鑒國外經(jīng)驗實(shí)行背景審查

　　汪懌指出，要注意人才引進(jìn)各個(gè)環(huán)節的風(fēng)險控制，這是維護國家和民族利益、維護用人單位和人才個(gè)體的客觀(guān)要求。

　　受訪(fǎng)人士認為，我國在境外人員審查與管理方面，不妨借鑒發(fā)達國家的做法。

　　完善法律法規。汪懌建議，要加快建立健全外國專(zhuān)家管理法律法規體系的進(jìn)程，實(shí)現外國專(zhuān)家管理的依法治理。抓緊頒發(fā)《外國專(zhuān)家在華管理條例》，規范涉及外國專(zhuān)家的有關(guān)事宜；在外國專(zhuān)家、海外人才等實(shí)踐基礎上，結合《外國人在我國永久居留審批管理辦法》成功經(jīng)驗，積極參與《移民法》的探索與制定。

　　統一管理體制。發(fā)達國家的通行做法是設置專(zhuān)門(mén)的移民機構，在前端統一把關(guān)。美國在“911”后還將移民局并入國土安全部，強化其國家安全性質(zhì)。有公安部門(mén)人士建議，我國相關(guān)部門(mén)也應共同搭建外國人管理的統一框架，依法把簽證、邊檢、管控工作統一起來(lái)，實(shí)現信息資源共享，以便掌握外國人相關(guān)動(dòng)態(tài)。汪懌也建議，要成立外國專(zhuān)家管理的協(xié)調機構，加強相關(guān)部門(mén)的溝通、協(xié)調，整合管理職能，有效解決外專(zhuān)引進(jìn)、使用中遇到的有關(guān)現實(shí)問(wèn)題。

　　嚴格涉密部門(mén)背景審查。所有移民美國的申請者都必須接受犯罪和國家安全背景調查，“911”后尤其加大審查力度、擴大審查面。據介紹，美國移民局通常采用各機構間邊境檢查系統、聯(lián)邦調查局的指紋檢查和姓名核查三類(lèi)檢查，且保留了必要時(shí)進(jìn)行其他安全檢查的權力。在詳盡的審查之下，許多申請者往往要等候長(cháng)達一年多的時(shí)間。

　　背景審查在涉密部門(mén)尤其嚴格，這也是國際通行做法。美國《確定接觸秘密信息資格的裁判原則》中，詳細地給出了13項裁判原則，包括“效忠美國”、“涉外因素的影響”、“親外傾向”等�！督佑|秘密信息的規定》中則規定，“根據強有力的理由認定，為完成部門(mén)任務(wù)、部門(mén)所雇用的有特殊專(zhuān)長(cháng)的外國人和外國雇員，可以在特定方案、項目、合同、執照、證書(shū)中獲得有限的接觸資格，只有在有必要接觸時(shí)才可接受接觸秘密信息……如果對授權存在懷疑，應當進(jìn)行全面的附屬性法律調查程序�！�

　　法國《部際保密條例》規定，外國公民可以接觸的最高密級為機密級�！叭绻�外國公民的國籍所在國與法國沒(méi)有安全協(xié)定，原則上不得授予任何級別秘密信息或載體的接觸許可�！比粲薪佑|必要，則須請示國防總秘書(shū)處。

　　中國社科院博士生彭志說(shuō)，為保證知悉我國家秘密的人員誠實(shí)可靠，必須加強對外籍人員的背景審查，建議用人部門(mén)、安全部門(mén)、外專(zhuān)機構協(xié)調配合，形成合力。他還建議要嚴格限制外國人涉密和涉密程度，嚴格執行“因工作需要而知悉”原則，不能完全“用人不疑”。

　　汪懌則建議，除專(zhuān)門(mén)的背景審查機構外，也可考慮委托專(zhuān)業(yè)團體或專(zhuān)業(yè)的背景調查公司對外國專(zhuān)家、海外人才進(jìn)行客觀(guān)公正的評估。

　　界定行業(yè)準入。國外對此也有一些明確規定。去年年初，法國移民部通函稱(chēng)，一個(gè)外國人擁有的技術(shù)專(zhuān)長(cháng)或經(jīng)驗必須屬于政府規定的對非歐盟裔僑民開(kāi)放的30種行業(yè)的范疇，才能通過(guò)工作獲得合法身份。埃及勞動(dòng)和移民部于2006年年底發(fā)布關(guān)于辦理外國人工作簽證程序，規定投資、石油、金融、教育等領(lǐng)域的外籍員工在初次辦理手續或工作續期時(shí)要提供安全審查同意的意見(jiàn)。

　　受訪(fǎng)人士建議，我國也應對來(lái)華就業(yè)的行業(yè)有所界定，落實(shí)“特殊需要”和“國內暫缺”原則。一些地方對此也有探索，如廣東省近年醞釀對外國人在廣東就業(yè)實(shí)行分級制，招用外國人的職業(yè)(工種)擬分為鼓勵、限制和禁止三種。另外，在引進(jìn)外腦時(shí)，應確立風(fēng)險控制的范圍和等級，對于敏感崗位要有準入機制，對什么是涉及國家安全的敏感崗位、這些崗位的安全等級，哪些是適合、哪些是不適合海外高層次人才的崗位要有清晰的界定。同時(shí)還要明確用人安全的責任主體，建立責任追究機制。