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　　截至2007年年底，全國24個(gè)地區實(shí)行省直管縣財政管理方式改革

　　改革核心在減少管理環(huán)節、激發(fā)縣域活力等

　　2009年的中央“一號文件”明確提出：推進(jìn)省直接管理縣(市)財政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。穩步推進(jìn)擴權強縣改革試點(diǎn)，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制。

　　人們注意到，中央近年來(lái)在不同文件中對省直管縣改革問(wèn)題已數度涉及，但“一號文件”中的這段話(huà)無(wú)疑是最新的表述。這也再次彰顯出中央鼓勵地方大膽探索、推進(jìn)行政管理體制改革的決心。

　　中央編辦副主任吳知論強調：“由于我國東中西部地區差異性比較大，各地情況也千差萬(wàn)別，不可能搞一種模式，而要從當地實(shí)際出發(fā)，因地制宜，穩步實(shí)施�！�

　　地方試點(diǎn)先行

　　吉林、浙江、山東、安徽等省陸續推行以擴權強縣為主要內容的改革試點(diǎn)　　

　　在中國，市與縣這對長(cháng)期帶有隸屬性質(zhì)的行政關(guān)系，從上世紀90年代悄然改變。1992年，浙江出臺政策，擴大蕭山、余杭、鄞縣、慈溪等13個(gè)縣(市)部分經(jīng)濟管理權限的政策。迄今，浙江已連續4次出臺政策，擴大部分經(jīng)濟較發(fā)達市(縣)的經(jīng)濟管理權限。

　　而海南省則由于自身土地面積和人口較少，從建省之初就實(shí)行市縣分治——市只管理城市本身，縣由省直接管理。

　　在全國，吉林、浙江、山東、安徽等省也陸續推行以擴權強縣為主要內容的改革試點(diǎn)，對經(jīng)濟發(fā)展較快的縣(市)進(jìn)行擴權，進(jìn)一步擴大縣級政府社會(huì )管理和經(jīng)濟管理權限。

　　截至2007年年底，全國24個(gè)地區實(shí)行省直管縣財政管理方式改革。

　　以大力推進(jìn)試點(diǎn)的安徽為例。全省下轄61個(gè)縣(市)，縣域人口占全省的70%，經(jīng)濟總量接近全省一半。自2004年起，安徽在57個(gè)縣(市)實(shí)行省直管縣的財政體制；兩年后，又選擇30個(gè)縣(市)進(jìn)行擴權強縣改革試點(diǎn)，探索省直管縣的體制，省發(fā)改委、公安、衛生等32個(gè)部門(mén)下放143項權限。

　　5年探索，安徽財政體制改革成效明顯�？h域財政取得了長(cháng)足發(fā)展，對全省財政增收的貢獻率逐步提高。2007年，全省61個(gè)縣(市)財政總收入增長(cháng)34.4%，增幅高出全省增幅近8個(gè)百分點(diǎn)。而隨著(zhù)一般性轉移支付和專(zhuān)項轉移支付直接到縣，提高了縣級財政分配使用效率，市一級“上截省、下拿縣”資金等突出問(wèn)題得到有效解決。

　　同時(shí)，安徽擴權強縣試點(diǎn)的成效也很明顯。擴權強縣試點(diǎn)縣與省直部門(mén)的直接“對接”，減少了管理層次，提高了辦事效率。懷遠縣引進(jìn)一個(gè)投資額2200萬(wàn)元的項目，僅3天就完成全部審批手續。同時(shí)，“擴權強縣試點(diǎn)縣”成了一張極具影響力的名片，招商引資吸引力大大增強。廣德成為試點(diǎn)縣后，外來(lái)投資明顯增加，2007年全縣實(shí)際到位省外資金32億元、外資2964萬(wàn)美元，分別居安徽第一位和第八位。而且，試點(diǎn)縣經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展明顯提速。2007年，全省12個(gè)試點(diǎn)縣生產(chǎn)總值增長(cháng)15.6%，比全部縣域高0.8個(gè)百分點(diǎn)；利用外商投資2億美元，增長(cháng)2.5倍，比全部縣域高99.4個(gè)百分點(diǎn)�！�

　　中央態(tài)度鮮明

　　穩步推進(jìn)、依法探索

　　“省管縣”地方探索如火如荼，中央高度關(guān)注，并及時(shí)給予指導意見(jiàn)。

　　2005年6月，溫家寶總理在全國農村稅費改革試點(diǎn)工作會(huì )議上指出，要改革縣鄉財政的管理方式，具備條件的地方，可以推進(jìn)“省管縣”的改革試點(diǎn)。

　　黨的十六屆五中全會(huì )提出，要優(yōu)化組織結構、減少行政層級，條件成熟的地區可以實(shí)行省直管縣的財政體制。

　　《國家第十一個(gè)五年經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃》提出，理順省級以下財政管理體制,有條件的地方可實(shí)行省級直接對縣的管理體制。

　　在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于地方政府機構改革的意見(jiàn)》中，也可以讀到這樣的文字：“繼續推進(jìn)省直接管理縣(市)的財政體制改革，有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制”。

　　2008年通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》強調，推進(jìn)省直接管理縣(市)財政體制改革，優(yōu)先將農業(yè)大縣納入改革范圍。有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制。

　　無(wú)論是推進(jìn)省直接管理縣的財政體制，還是更深層次的擴權強縣的改革試點(diǎn)，省直管縣改革，都將“力道”打在減少管理環(huán)節、激發(fā)縣域活力等核心方面，因而受到基層的普遍擁護。

　　“一系列中央文件對省直管縣的相關(guān)表述雖有不同，但內在精髓卻一致——支持和鼓勵，而且態(tài)度越來(lái)越鮮明，要求也越來(lái)越具體�！眳侵�論進(jìn)一步解釋?zhuān)�在支持鼓勵地方試點(diǎn)同時(shí)，強調“依法探索”表明，下一步，各地的試點(diǎn)探索必須堅持在法治的框架下進(jìn)行，從法律層面厘清由省直管縣帶來(lái)的同固有行政管理體制產(chǎn)生的新情況新問(wèn)題�！斑@樣可以讓各地的試點(diǎn)有章可循，良性探索�！彼�說(shuō)。

　　吳知論表示，今年的“一號文件”將《決定》進(jìn)一步細化，明確把糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍，更凸顯出中央對“三農”工作的高度重視，“這樣，中央的惠農政策可以更好更快地到達農業(yè)生產(chǎn)大縣發(fā)揮效應，減少‘途中損耗’�！薄　�

　　改革是大方向

　　新情況新問(wèn)題在實(shí)踐中解決

　　新老體制在相互磨合過(guò)程中，往往會(huì )產(chǎn)生“摩擦”。涉及省、市、縣三級政府之間職責權限劃分的省直管縣改革，在試點(diǎn)中也出現了一些新情況新問(wèn)題。

　　——省級政府經(jīng)濟社會(huì )管理權限下放不夠。一些地區擴大試點(diǎn)縣管理權限，省直部門(mén)將原來(lái)屬于市里的管理權限下放到縣，但自身管理權限尚未下放�！叭绻�能夠從人事、財政、經(jīng)濟、社會(huì )管理4個(gè)方面，同步對試點(diǎn)縣予以擴權放權，賦予試點(diǎn)縣與地級市同等的經(jīng)濟社會(huì )管理權限，將有助于實(shí)現縣級政府人權、財權與事權的匹配�！眹�家行政學(xué)院教授汪玉凱說(shuō)。

　　——政策措施需配套。省直接管理縣的財政體制實(shí)行后，中央和省里的財政轉移支付中，有的項目資金只對縣，而經(jīng)濟實(shí)力弱的“窮市”就得不到優(yōu)惠政策，自身發(fā)展受到影響；同時(shí)，上級安排給縣里的項目還要市里配套資金，“窮市”自身財力有限，很難做到。

　　——工作程序尚待進(jìn)一步規范。省、市、縣三級政府運行方式、工作方法、規章制度等還不能完全適應新的管理體制。按理說(shuō)，試點(diǎn)縣有的項目應當可以直接報到省直部門(mén)，但現實(shí)中仍要通過(guò)市再上報審批。而一些市直部門(mén)認為試點(diǎn)縣應由省直管，有時(shí)不愿再為縣里服務(wù)；有的權限雖下放到縣里，資金分配等還是按原程序運作。

　　——管理體制有待理順。擴權試點(diǎn)后，試點(diǎn)縣與地級市既存在領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，又存在著(zhù)協(xié)商、合作與競爭發(fā)展的關(guān)系，市縣關(guān)系如何處理面臨新的考驗。事實(shí)上，當前不少試點(diǎn)縣財政上實(shí)行省直管縣，市縣財政平行對省級財政，但除部分事權直接下放到縣以外，其他的人事管理權和絕大部分事權仍實(shí)行省管市、市管縣體制，出現了人權、財權、事權管理不一致，產(chǎn)生了一些摩擦，市里尷尬，縣里為難。

　　——省直部門(mén)人手緊張。實(shí)行“省直管縣”體制后，安徽省直部門(mén)由面對十幾個(gè)市開(kāi)展工作，變?yōu)槊鎸?0多個(gè)市縣，增加了不少工作量，但干部還是原來(lái)幾個(gè)人，人員編制緊張。

　　為此，一些試點(diǎn)市縣認為，省直管縣改革涉及省、市、縣政府間的職責權限劃分，應整體設計，省里應成立相應的綜合協(xié)調機構，統籌研究解決改革試點(diǎn)問(wèn)題。

　　汪玉凱表示，省直管縣是大方向，不斷強化和完善縣級政府功能也是一種必然選擇，應逐步將垂直管理部門(mén)改為分級管理，以解決縣里“責任大、權力小、權責不對等”等問(wèn)題。

　　中央編辦三司司長(cháng)李曉全表示，省直管縣改革出現新情況新問(wèn)題很正常，隨著(zhù)改革不斷深化和探索范圍逐步擴大，以及政府機構改革的推進(jìn)，這些新情況新問(wèn)題將逐步在實(shí)踐中妥善解決。(本報記者 盛若蔚)