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　　行政復議法修改將逼退“官官相護”

　　國務(wù)院法制辦主任曹康泰今天(19日)明確表示，“要適時(shí)修改行政復議法”。

　　據國務(wù)院法制辦有關(guān)部門(mén)負責人介紹，全國通過(guò)行政復議化解的行政爭議每年約8萬(wàn)件左右，近3年每年平均增長(cháng)10%。近年來(lái)全國行政復議糾錯比例達33.59%。

　　有關(guān)人士指出，通過(guò)行政復議化解的行政糾紛數量不斷增長(cháng)，說(shuō)明人民群眾對行政復議制度的了解和信賴(lài)程度不斷提高。與此同時(shí)，行政復議體制改革也不斷推出創(chuàng )新動(dòng)作。在這個(gè)背景下，1999年出臺的行政復議法顯得“太滯后了”，“改革呼喚立法支撐”。

　　據了解，行政復議法將在擴大行政復議范圍、審理組織、審理機制、結案方式和管轄制度五大方面作出修改，改革的方向是逼退“官官相護”。

　　行政復議法十年醞釀適時(shí)修改

　　33.59%———也就是三分之一多。

　　這是近年來(lái)全國各級行政復議機關(guān)的綜合糾錯率。

　　另一組數據是，我國通過(guò)行政復議化解的行政爭議每年約8萬(wàn)件左右，近3年每年平均增長(cháng)10%。國務(wù)院2008年共收到各類(lèi)行政復議申請866件，幾乎比2006年的數量翻了一倍。

　　從今天正在舉行的全國行政復議工作經(jīng)驗交流小組會(huì )上傳出的這些數據令人喜憂(yōu)參半。有關(guān)人士指出，這些數字的取得，與近年來(lái)各地涌動(dòng)的優(yōu)化行政復議創(chuàng )新潮密切相關(guān)。令人憂(yōu)慮的是，“這些創(chuàng )新動(dòng)作是贏(yíng)得了老百姓的認可，但卻苦于沒(méi)有現行法律依據。1999年出臺的行政復議法太滯后了，這使我們很著(zhù)急”。黑龍江省一位行政復議人員對記者說(shuō)。

　　正是在這樣的背景下，國務(wù)院法制辦主任曹康泰的一句話(huà)興奮了所有人的神經(jīng)，曹康泰明確表示：“要適時(shí)修改行政復議法”。

　　創(chuàng )新頻頻遭遇“于法無(wú)據”

　　北京行政學(xué)院教授金國坤是北京市行政復議委員會(huì )委員，就在前兩天，他還參加了北京市一批行政復議案件的審理�！霸谶@個(gè)復議委員會(huì )里，從社會(huì )聘請的專(zhuān)家占了大多數，我屬于其中之一。我們都比較超脫，站在第三方立場(chǎng)發(fā)表意見(jiàn)。因為非官方的人數多，按照少數服從多數的原則，我們的意見(jiàn)成為主流意見(jiàn)，當事人都感到比較公正�！�

　　這是一種全新的審理程序操作。2007年11月14日，北京市正式成立了行政復議委員會(huì )，28名委員中有18位是來(lái)自北京部分高校、研究機構和國家部委的知名專(zhuān)家學(xué)者。當時(shí)輿論普遍認為，吸收社會(huì )專(zhuān)業(yè)資源實(shí)行專(zhuān)家審議、科學(xué)斷案，有利于進(jìn)一步消除人們對行政復議“官官相護”的疑慮，增進(jìn)申請人對案件裁判結果的認同。

　　“事實(shí)也的確如此。我感到這個(gè)委員會(huì )最大的亮點(diǎn)在于具有獨立性，是一個(gè)專(zhuān)門(mén)組織，而不是‘上級監督下級’那樣讓人難以信任與接受�！苯饑�坤說(shuō)。

　　不僅是北京，黑龍江省的探索步伐也不慢。

　　在黑龍江省哈爾濱市，35名行政復議委員會(huì )委員，主要由法律界專(zhuān)家學(xué)者組成，其中法學(xué)教授、資深律師、人大代表、政協(xié)委員等“外部委員”占93%。

　　在委員會(huì )運行中，立案權與調查權是分離的，調查權與議決權是分離的，委員會(huì )委員集體議決行政復議案件的處理意見(jiàn)，以市政府的名義作出決定。

　　一年實(shí)踐下來(lái)，通過(guò)委員會(huì )議決的案件無(wú)一起引發(fā)訴訟，申請人也沒(méi)有再上訪(fǎng)。更重要的是，找上門(mén)來(lái)的案子多了，市政府受理行政復議案件同比增長(cháng)22%。同時(shí)，行政機關(guān)自我糾錯的數量大大增加。

　　事實(shí)上，國務(wù)院法制辦早就開(kāi)始力推行政復議委員會(huì )試點(diǎn)，并要求在今年4月底前，8個(gè)試點(diǎn)省市要上報試點(diǎn)方案。

　　對此，金國坤直言不諱地說(shuō)：“行政復議委員會(huì )的運作，從嚴格意義上講是缺少法律依據的。按照現行行政復議法的定位，行政復議應當由上一級行政機關(guān)復議下一級行政機關(guān)，行政復議委員會(huì )的獨立運作，顯然有所突破�！�

　　行政復議體制正在嘗試的另一項重大改革———相對集中復議審理權，是我國行政復議制度改革嘗試的大動(dòng)作，但也面臨“缺少法律依據”問(wèn)題。然而，“這項改革也是不改不行”。

　　據初步統計，按照我國條塊分割的行政管理體制，我國現有行政復議權的機關(guān)有1.8萬(wàn)多個(gè)，但地方三級政府的專(zhuān)職行政復議人員僅有1532人；區縣級政府專(zhuān)職行政復議人員平均僅有0.2人，卻需要辦理案件總量的50%。行政復議權與行政復議力量過(guò)于分散的問(wèn)題，已成為制約行政復議解決爭議的瓶頸。

　　2007年7月，哈爾濱市行政復議受理辦公室開(kāi)始對外掛牌，除處理市政府直接受理的行政復議申請外，還接收轉送申請人遞交的屬于全市各級行政復議機關(guān)管轄的行政復議申請，并根據申請人的選擇和法律規定，將申請轉交有關(guān)行政復議機關(guān)依法處理。

　　哈爾濱市政府法制辦副主任單國俊說(shuō)：“這一新機制為探索實(shí)行相對集中行政復議審理權做了很好的準備�！�

　　現在，哈爾濱市全市行政機關(guān)的具體行政行為文書(shū)上，都有市行政復議受理辦公室的地址和電話(huà)，方便大家申請行政復議。哈爾濱市行政復議受理辦公室運行一年來(lái)，共接待申請人1000多人次，對85件符合行政復議受理條件的行政復議申請轉送有關(guān)行政復議機關(guān)處理。因有權監督轉送案件的辦案質(zhì)量，有群眾表示不再到處上訪(fǎng)，找這個(gè)辦公室就行了。

　　改革呼喚立法支撐。有專(zhuān)家告訴記者：“直接提相對集中復議權，肯定與現行法律不符。相對集中復議審理權的創(chuàng )新提法，是在打擦邊球，有點(diǎn)遇到紅燈繞著(zhù)走的意思，但畢竟創(chuàng )新的步伐不能被滯后的法律拖累�！�

　　一位基層一線(xiàn)人員甚至跟記者說(shuō)：“如果對行政復議法的修改要兩三年后才能進(jìn)入程序，那我們真是感到太慢了�！�

　　行政復議法至少要改五方面

　　“推動(dòng)行政復議體制機制創(chuàng )新，是我國現階段行政爭議的特點(diǎn)和政府應對依法定紛止爭的新形勢所決定的�！眹鴦�(wù)院法制辦主任曹康泰說(shuō)。

　　記者在本次會(huì )上了解到，如今“民告官”案越來(lái)越多，反映出老百姓不僅要求弄清法律是非，而且要求解決現實(shí)利益；不僅希望解決當前利益，而且希望解決長(cháng)遠生計；不僅要求解決實(shí)體利益，而且要求參與解決過(guò)程。行政復議作為一種訴求渠道，必須取信于民。圍繞這一點(diǎn)，行政復議法的修改，至少包括五大方面。

　　“擴大行政復議范圍”無(wú)疑是最重要的一點(diǎn)。在目前我國政府職能轉變不到位、還習慣大包大攬的情況下，一部分政府管理行為，是難以進(jìn)入行政救濟渠道的，這也是廣大群眾“信訪(fǎng)不信法”的一個(gè)潛在制度原因。要解決這一問(wèn)題，就必須擴大行政救濟范圍，明確規定，只要公民、法人和其他組織認為自己的合法權益受到行政主體行使公權力的侵犯，無(wú)論作為還是不作為，無(wú)論是抽象行為還是具體行為，都應當納入行政救濟范圍。

　　這意味著(zhù)諸如村委會(huì )受行政機關(guān)委托實(shí)施的非自治性行為、學(xué)校行使公權力影響學(xué)生受教育權的行為、行政機關(guān)招錄公務(wù)員的行為等，都可以納入行政救濟范圍。行政訴訟一時(shí)做不到的話(huà)，行政復議領(lǐng)域可以率先實(shí)現。

　　其次，審理組織要改變，要按照保證行政復議權威性、專(zhuān)業(yè)性、公正性的要求，積極探索和完善行政復議審理機制，諸如相對集中行政復議權，努力解決行政復議權和行政復議力量過(guò)于分散問(wèn)題，逐步實(shí)現縣級以上政府只設立一個(gè)綜合性行政復議中心，統一審理下一級政府和本級政府部門(mén)及其派出機構作為被申請人的行政復議案件。

　　審理機制是急待修改的第三方面，“靈活多樣”將是修改的目標。據透露，今后將通過(guò)設立行政復議委員會(huì )等方式，吸收專(zhuān)家學(xué)者等專(zhuān)業(yè)人士和外部力量參與審理案件，提高社會(huì )公信力；區別行政爭議的繁簡(jiǎn)程度，努力探索調查方式的多樣化，靈活運用書(shū)面審查、實(shí)地調查、公開(kāi)聽(tīng)證等方式審理行政復議案件。

　　第四個(gè)要修改的地方是，按照有效化解行政爭議和有效促進(jìn)依法行政的要求，積極探索符合行政復議特點(diǎn)的結案方式，追求更有彈性更合理，進(jìn)一步完善撤銷(xiāo)、變更、申請人主動(dòng)撤回、被申請人自我糾錯、和解調解等結案方式。

　　進(jìn)一步完善行政復議管轄制度、證據規則等制度，是要修改的第五方面。

　　據悉，國務(wù)院法制辦將選擇適當時(shí)機與行政法學(xué)會(huì )聯(lián)合舉辦行政復議論壇，重點(diǎn)圍繞行政復議制度體制機制創(chuàng )新等重大問(wèn)題進(jìn)行研討。同時(shí)，開(kāi)展行政復議制度比較研究，認真總結和借鑒國外行政復議制度好的做法和經(jīng)驗。在此基礎上，適時(shí)修改行政復議法。 (記者李立)