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　　今年年初，《社會(huì )保險法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案》)開(kāi)始公開(kāi)向社會(huì )征求意見(jiàn)。在全國人大常委會(huì )的工作報告中，《社會(huì )保險法》的制定被放在今年計劃安排的立法項目中的第一位，這部法律一直是輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　日前，在接受中國青年報記者獨家專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)，現任中國社會(huì )科學(xué)院拉丁美洲研究所所長(cháng)、著(zhù)名社保專(zhuān)家鄭秉文教授表示，計劃出臺的《社會(huì )保險法》要想真正起到推動(dòng)社保事業(yè)的作用，必須注意三個(gè)問(wèn)題：第一，法律不能授權太多；第二，要借立法之機協(xié)調部門(mén)利益沖突；第三，要有突破性的制度安排，以破解社會(huì )保險統籌層次高低兩難的困境。

　　從2006年初原勞動(dòng)和社會(huì )保障部首次公開(kāi)征求專(zhuān)家意見(jiàn)，到全國人大常委會(huì )向社會(huì )全文公布《草案》征求意見(jiàn)，在3年的時(shí)間內，鄭秉文教授幾乎全程參與了有關(guān)的工作。

　　授權太多就是“繞著(zhù)困難走”

　　鄭秉文教授首先表示，根據國際經(jīng)驗，經(jīng)濟發(fā)展最好和最困難的兩個(gè)時(shí)期都是制定和完善社會(huì )保險制度的好時(shí)機，因此今年是我國制定《社會(huì )保險法》的好機會(huì )。

　　但是，他特別強調，一部好的《社會(huì )保險法》不能太空，否則會(huì )影響參保人的消費行為，從而制約經(jīng)濟增長(cháng)方式的轉變。另外，《社會(huì )保險法》應具有可操作性，這也是一個(gè)國際慣例。例如，美國《社會(huì )保險法》關(guān)于“養老和遺屬保險待遇支付”的規定就長(cháng)達57頁(yè)之多。因此，鄭秉文表示，計劃出臺的《社會(huì )保險法》不能像此前公布的《草案》那樣，過(guò)多出現類(lèi)似“由國務(wù)院規定”這樣授權的條款。

　　在今年年初公開(kāi)征求意見(jiàn)的《草案》中，明確授權的條款達9項之多，涉及公務(wù)員養老保險辦法、城鎮居民養老保險制度、農村居民基本養老保險制度、社會(huì )保險費用征收辦法和征收機構等許多重要問(wèn)題，由于起草者無(wú)法落筆，難以決定，只能“推”給國務(wù)院“另行規定”。

　　鄭秉文告訴記者，這類(lèi)“授權條款”雖然在許多法律中都能看到，但《社會(huì )保險法》最大的特點(diǎn)是，它是全國統一立法，地方不應有創(chuàng )新，部門(mén)不應有特權，要步調一致。在這樣涉及全體人民切身利益的法律中，如果授權條款過(guò)多，會(huì )帶來(lái)諸多壞處。

　　一方面，將更多的權力授權給各級政府，會(huì )造成社會(huì )保險的規定從中央到省、市、縣，越往上越簡(jiǎn)單，越往下越詳細，權力集中在基層政府，而各個(gè)地方在繳費水平、管理方式等許多方面的差異很大，會(huì )帶來(lái)保險的轉續更加困難等后果。

　　另一方面，通過(guò)授權條款這種形式，《草案》回避了很多棘手的矛盾，這不符合制定《社會(huì )保險法》的初衷�！爸贫ㄒ徊糠�律，應該是做有效的制度安排以適應實(shí)際需要，至少能改造現有的社會(huì )保險制度，清理其中不合理的地方�！编嵄�文教授說(shuō)，“不應只將已有的制度用法律形式加以確認，不能對現有制度的不足之處采取‘繞著(zhù)困難走’的處理方式�！�

　　他表示，回避矛盾不但解決不了問(wèn)題，而且會(huì )為日后的改革增加新的束縛，不利于國家的進(jìn)步�！耙虼�，如果不解決授權太多的問(wèn)題，不通過(guò)制定法律解決現有矛盾，就出臺《社會(huì )保險法》，可能會(huì )損害政府的公信力和法律的權威性�！�

　　借立法之機解決部門(mén)博弈問(wèn)題

　　鄭秉文教授特別談到，我國社會(huì )保險費的征繳一直實(shí)行“雙重征繳”，計劃出臺的《社會(huì )保險法》理應解決這個(gè)“老問(wèn)題”。

　　據了解，目前社保費的征繳是由稅務(wù)部門(mén)和社保部門(mén)共同執行的，有些省份由社保部門(mén)征繳，有些省份由稅務(wù)部門(mén)征繳，從社保費征繳的數量來(lái)看，大約各占半壁江山。

　　這個(gè)格局是1999年國務(wù)院頒布的第259號令《社會(huì )保險費征繳暫行條例》確認的，因為那時(shí)就已經(jīng)形成了“雙重征繳”的格局，在制定《征繳暫行條例》時(shí)也難以協(xié)調，只能規定允許兩個(gè)部門(mén)同時(shí)征繳，由省級人民政府自行決定�？梢哉f(shuō)，1999年的條例本身就是一個(gè)妥協(xié)的結果。

　　在此前公開(kāi)征求意見(jiàn)的《草案》中，由于兩個(gè)部門(mén)在一些協(xié)調和配合方面沒(méi)有達成共識，僵持不下，所以只能回避或授權�！恫莅浮返�57條規定：“社會(huì )保險費的征收機構和征收辦法由國務(wù)院規定�！�

　　鄭秉文表示，這次也是部門(mén)博弈的結果�！昂翢o(wú)疑問(wèn)，任何一個(gè)國家的任何一部立法，都是利益集團博弈的均衡結果�！彼�說(shuō)，“但是，10年過(guò)去了，‘雙重征繳’體制已經(jīng)帶來(lái)了許許多多的混亂問(wèn)題，而如果計劃出臺的《社會(huì )保險法》對這個(gè)問(wèn)題還是沒(méi)有最后的說(shuō)法，只能授權國務(wù)院。這樣的規定等于沒(méi)有規定，再一次回避了矛盾，又回到了10年前《暫行條例》的那個(gè)‘原點(diǎn)’�！�

　　鄭秉文表示，應該借立法的機會(huì )，中央政府協(xié)調兩個(gè)部門(mén)，拿出辦法解決這個(gè)問(wèn)題，并寫(xiě)進(jìn)《社會(huì )保險法》。

　　法律要以制度創(chuàng )新提高統籌層次

　　所謂統籌層次，就是指制度收支的核算單位層級和資金流的收支結算層級。按照這個(gè)標準衡量，我國目前僅有少數幾個(gè)地方實(shí)現了省級統籌，絕大部分地區仍然是市級、縣級統籌，統籌層次太低一直是社會(huì )保險領(lǐng)域的大難題，它直接導致了各地保險水平差距較大，社會(huì )保險覆蓋面特別是較落后地區持續較低，社會(huì )保險跨地、跨領(lǐng)域轉續困難，流動(dòng)性很強的非固定就業(yè)人群沒(méi)有參加社會(huì )保險的積極性等問(wèn)題。

　　鄭秉文教授告訴記者，早在1991年，國務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養老保險制度改革的決定》(國發(fā)〔1991〕33號)就已規定：“尚未實(shí)行基本養老保險基金省級統籌的地區，要積極創(chuàng )造條件，由目前的市、縣統籌逐步過(guò)渡到省級統籌�！钡�是，18年過(guò)去了，統籌層次一動(dòng)未動(dòng)，像遼寧，試點(diǎn)8年了，還是維持在市、縣級水平上。

　　統籌層次低帶來(lái)的壞處很明顯，主要表現在兩個(gè)方面：第一，地方之間差距明顯，相互之間的銜接和轉移障礙重重；第二，社�；�金的管理效率低下，收益率太低。目前全國社�；�金分割在2000多個(gè)縣級、市級統籌單位，每個(gè)單位的五險基金基本上又都是相對獨立管理的，分別由不同的行政單位管理，例如某市醫�；�金中心、某縣養老基金科等等。每個(gè)科或中心就那么幾個(gè)機關(guān)干部管著(zhù)，他們不是專(zhuān)業(yè)人士，不太懂投資，目前規定又只有兩個(gè)渠道即銀行協(xié)議存款和購買(mǎi)國債，收益率太低，只有2%，“這在許多年份都是負利率，比如2008年CPI是5.9%，就是負利率”。

　　鄭秉文教授表示，制定《社會(huì )保險法》理應解決這一問(wèn)題，這應該是計劃出臺的《社會(huì )保險法》最重要的任務(wù)之一，因為“目前我國社會(huì )保險存在的諸多問(wèn)題，其根子幾乎都是因為統籌層次太低”。

　　“但是，在目前的制度框架下，如果強行通過(guò)行政手段將社會(huì )保險的統籌層次提高至省級統籌甚至全國統籌，也會(huì )面臨諸多難題�！编嵄�文表示，“由于地區發(fā)展程度差異太大，按照同樣的繳費比例，各地區繳費標準肯定不一樣，經(jīng)濟較發(fā)達地區的人就很難有參加這樣的全國統籌的積極性。這就使整個(gè)社會(huì )保險面臨逆向選擇的風(fēng)險，進(jìn)而有可能出現收入減少，甚至收不抵支�！�

　　因此，要有效解決統籌層次太低的問(wèn)題，必須靠制度創(chuàng )新，需要另外制定一套具有中國特色的統籌標準。鄭秉文表示，如果計劃出臺的《社會(huì )保險法》不能利用這次機會(huì )進(jìn)行創(chuàng )新和改革，而只是一味地對現存制度進(jìn)行“追認”，原有的問(wèn)題依然存在，“如果這樣，那么計劃出臺的《社會(huì )保險法》就會(huì )顯得缺乏實(shí)際意義�！�(滕興才）