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　　4月9日，浙江省杭州市拱墅區一名城管執法人員在對違章車(chē)輛拍照取證時(shí)，遭到車(chē)主毆打，致使其腰一椎爆裂性骨折。

　　3月23日，北京市豐臺區城管大隊東鐵營(yíng)分隊在查抄一無(wú)照水果攤時(shí)，再次遭遇暴力抗法，并引發(fā)百余名路人圍觀(guān)，周邊交通一度中斷近4個(gè)小時(shí)。

　　3月22日，在北京市昌平區北七家鎮，一名城管隊員執法時(shí)，被一名商販連扎三刀，小販棄車(chē)逃離現場(chǎng)，受傷的城管隊員則被送入醫院治療。

　　城管執法近年來(lái)屢遭暴力抗法，其程度也越來(lái)越嚴重，原因何在？有關(guān)學(xué)者指出，當暴力抗法不再是偶然現象的時(shí)候，人們也更加清楚地看到了矛盾背后的法律缺失問(wèn)題。

　　試點(diǎn)十二年地位仍模糊

　　為改變“七八頂大蓋帽管不住一頂破草帽”的狀況，1997年城管綜合執法改革試點(diǎn)啟動(dòng)，迄今已走過(guò)12年的發(fā)展歷程。

　　經(jīng)過(guò)12年的發(fā)展，目前在全國已有包括縣級市在內的一千多個(gè)城市建立了城管隊伍，但這支隊伍的歸屬并不統一。2008年以前，不少地方的城管隊伍劃歸建設部門(mén)主管。2008年7月，經(jīng)國務(wù)院批準的《住房和城鄉建設部主要職責內設機構和人員編制規定》，將城市管理的具體職責交給城市人民政府。然而，由于始終處于試點(diǎn)階段，這支隊伍的編制問(wèn)題并沒(méi)有一個(gè)正式統一的身份。

　　據了解，在擁有地方立法權的地方政府中，為城管執法專(zhuān)門(mén)立法的比例也僅有50%左右。有的地方城管局是市政府直屬的一級局，而有的則被劃到市容局、市政管理委員會(huì )等部門(mén)管理，成為了二級單位。

　　全國政協(xié)委員杜黎明在今年兩會(huì )上公布了自己關(guān)于城市管理的調研報告。調研中他發(fā)現，城管是在改革開(kāi)放后各地不斷推進(jìn)城市化進(jìn)程中出現的。他認為，根據行政處罰法和國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推行集中行政處罰權執法工作的決定》，從事城管綜合執法必須經(jīng)省級人民政府批準。但是，“我國一些城市的城管機構并未依照上述程序申報批準，這樣就沒(méi)有取得執法主體資格，合法地位就會(huì )受到質(zhì)疑”。

　　對此，有專(zhuān)家指出，目前在全國范圍內存在的城管制服不統一、車(chē)輛標示不統一、執法程序不統一、執法范圍不統一等諸多不統一問(wèn)題，以及城管執法人員與流動(dòng)商販之間的“貓鼠游戲”，甚至是暴力抗法等極端事件的背后，其根源就是沒(méi)有具體的、統一的法律依據。

　　地方立法提高城管效能

　　2001年5月，廣西省南寧市通過(guò)的《相對集中行政處罰實(shí)施辦法》，被認為是地方對城管行政處罰權的首次立法。2008年1月，《北京市實(shí)施城市管理相對集中行政處罰權辦法》頒布實(shí)施，確立了北京市城管執法機關(guān)的法律地位、職能范疇和具體管理機制。雖然各地的情況不一，基礎不同，但卻都無(wú)一例外地認識到，注重立法建設，規范行政執法程序，嚴格依法辦事，是鞏固相對集中行政處罰權工作成果的基礎。

　　為了進(jìn)一步規范執法流程、減少矛盾，2008年，北京市城管執法局出臺《城管執法協(xié)調工作規范》，進(jìn)一步完善領(lǐng)導協(xié)調等8項工作機制，明確查處流動(dòng)無(wú)照經(jīng)營(yíng)、強制拆除違法建設等聯(lián)合執法工作流程，推動(dòng)城管執法系統執法協(xié)調工作的法制化、規范化。北京還通過(guò)制定《城管執法機關(guān)與公安機關(guān)聯(lián)合執法工作規范》，發(fā)揮公安和城管執法機關(guān)在城市管理中聯(lián)合執法的整體效能，有效解決影響城市環(huán)境秩序的突出問(wèn)題，減少暴力抗法的發(fā)生率。

　　通過(guò)北京市的專(zhuān)門(mén)立法，加上城管部門(mén)不斷推出的部門(mén)規章、管理辦法，以及城管隊伍自身的努力，群眾對北京城管服務(wù)滿(mǎn)意度趨于穩定。根據2008年有關(guān)調查顯示，北京市民對城管的總體評價(jià)為72.28分，對于城管執法效果的滿(mǎn)意度也在提升。

　　統一立法仍有相當難度

　　對于各地政府為了確定城管執法地位，規范執法，紛紛推出本地化的規章制度，有關(guān)行政法專(zhuān)家表示，這種分散立法是當前各地情況不一、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展不平衡情況下，規范城管執法的最佳法制路徑。雖說(shuō)統一立法是最后的目標，但目前時(shí)機尚不成熟。

　　“國家目前對城管統一立法困難較大�！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授姜明安表示，由于城管執法涉及到市容市貌、城市建設、工商、交通、文化等諸多領(lǐng)域，而上述領(lǐng)域本身也有法律規定的相關(guān)機構在進(jìn)行執法，對于把哪些部門(mén)的執法權放入到城管執法的范圍內，目前各地看法不一，執行情況也不盡相同，因此統一立法存在相當難度。

　　姜明安舉例說(shuō)，城管目前對違章建筑有監管權，但是在有的地方城管只管臨建房或是小房子，大型違章建筑則由規劃部門(mén)監管，這里面就牽扯到什么是大房子什么是小房子的問(wèn)題，還牽扯到各地對此問(wèn)題的標準劃分問(wèn)題�！斑@只是城管所涉及眾多職責中的一小項，類(lèi)似的情況在涉及工商、交通等方面也普遍存在�！�

　　不過(guò)，姜明安在提到立法層面諸多困難的同時(shí)，也充分肯定了城管對于革除行政管理中存在的多頭執法等弊端發(fā)揮的積極作用，“路邊的燒烤攤，會(huì )有工商、交通、衛生等七八個(gè)部門(mén)管，交由城管執法就好得多，還可以解決多部門(mén)執法中重復執法、重復處罰的問(wèn)題�！苯�明安建議不論在全國性還是地方性的立法中，都應該明確城管的執法范圍，明確城管的執法方式，明確城管有無(wú)帶人調查權、扣留物品或罰款權等事項。

　　對于城管立法的問(wèn)題，中國政法大學(xué)副校長(cháng)馬懷德教授也有自己的看法。他認為，雖然目前由于涉及行政體制改革等問(wèn)題，城管立法還受到一些客觀(guān)條件的限制，但沒(méi)有法律依據，城管部門(mén)終究難以更好地完成工作。如果條件不成熟，可以先制定地方性法規，待條件趨于成熟后，還是應該及早出臺全國統一的城管法。

　　“現在城管的權力大多來(lái)源于地方政府的決定，這樣的形式，顯然與法治精神相悖�！比珖�政協(xié)委員杜黎明稱(chēng)，如果能夠認定城管執法是行政執法的一部分，就應該通過(guò)立法來(lái)明確其法律地位，并對執法權限、職責、執法程序進(jìn)行規范。在目前法律缺失的情況下，建議建立城管執法聽(tīng)證制度，從聽(tīng)證的適用范圍、條件、公開(kāi)、回避等方面，設計出一套相對固定的專(zhuān)門(mén)針對城管執法的聽(tīng)證制度，如果當事人認為城管執法不合法，均可通過(guò)聽(tīng)證制度來(lái)維護自身的權益，以實(shí)現城管陽(yáng)光執法，同時(shí)進(jìn)一步避免城管執法與相對人產(chǎn)生激烈沖突。(李松 黃潔 徐偉倫）