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　　荊州市位于湖北省中南部、長(cháng)江中游，轄二區(荊州、沙市)、三縣(江陵、公安、監利)、三市(松滋、石首、洪湖)，總面積14067平方公里，總人口640萬(wàn)人。長(cháng)江自西向東橫貫荊州全境，流經(jīng)全市八個(gè)縣市區，流程483公里。

　　河道非法采砂是事關(guān)長(cháng)江堤防防洪安全、航運交通安全、工程運行安全和人民生命財產(chǎn)安全，影響區域社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )穩定的大事。根據國務(wù)院第320號令《長(cháng)江河道采砂管理條例》，湖北省政府下令:從2001年2月1日起，禁止在長(cháng)江河道武漢以上600公里采砂。2003年2月9日，水利部《關(guān)于長(cháng)江中下游干流河道采砂規劃報告的批復》將長(cháng)江荊江段規劃為禁采區。荊州市政府及沿江八個(gè)縣市區地方政府與水利主管部門(mén)也加大了對非法采砂的打擊力度。

　　2001年長(cháng)江河道禁止采砂以來(lái)，長(cháng)江荊江段局部水域夜間偷采、甚至白天偷采的情況逐年有所好轉，但是非法采砂事件仍然屢屢發(fā)生，導致長(cháng)江禁采“禁而不止”。2008年3月14日至15日，水利部、交通部聯(lián)合組織開(kāi)展了“獵鷹行動(dòng)”，在宜昌枝江市水域現場(chǎng)抓獲涉嫌非法采砂作業(yè)的6艘大型采砂船和6艘運砂船，在荊州市陳家灣水域抓獲小型運砂船1艘。

　　非法采砂為何禁而不止？筆者針對這一問(wèn)題進(jìn)行了調查。

　　偷采活動(dòng)屢禁不止，原因何在？

　　長(cháng)江全面禁采以來(lái)，局部江段偷采活動(dòng)屢禁不止，原因眾多。

　　暴利:打擊非法采砂后砂石價(jià)格上漲

　　荊州市歷年來(lái)由于長(cháng)江河勢變化形成的江灘洲垸較多，砂石資源豐富而且品質(zhì)好，加之平原湖區又無(wú)其它礦產(chǎn)資源替代，砂石資源供需矛盾尤為突出。據統計，荊州市每年基礎設施項目建設的砂石資源需求在800萬(wàn)噸以上，除石首、監利、洪湖靠洞庭湖供給部分砂石之外，缺口較大。

　　調查表明:禁采以前，荊州市境內有16家企業(yè)從事采砂(石)，從業(yè)人員3200多人，共有各類(lèi)采砂船31艘，另外還有8艘外地采砂船；通過(guò)整治后，荊州市目前還有13艘采砂船，現已分別在荊州學(xué)堂洲、沙市柳林洲等水域集中�？糠獯�，外地采砂船已被遣送出境。

　　而荊州市境內沿江砂石料經(jīng)營(yíng)企業(yè)123家，其中已辦理營(yíng)業(yè)執照的有96家，無(wú)營(yíng)業(yè)執照的有27家。這些企業(yè)基本上都是民營(yíng)企業(yè)，最大的是石首市港口貿易公司，年銷(xiāo)售砂石料95萬(wàn)方。隨著(zhù)新農村建設、小流域治理等基礎設施建設步伐的加快，砂石需求趨旺，偷采利潤豐厚，驅使部分船主鋌而走險。

　　從荊州市建筑市場(chǎng)砂石料的供應看，一旦長(cháng)江采砂打擊力度加大，來(lái)自荊門(mén)、宜昌等山區的碎石價(jià)格馬上上漲。2007年以來(lái)，荊州境內的建筑用砂石料曾經(jīng)高達每噸110元至130元。一般來(lái)說(shuō)，500萬(wàn)元購置的采砂船，一個(gè)小時(shí)采砂盈利就在8000元以上，一年就可以收回500萬(wàn)元的投資。還有，漢江禁采后，一些來(lái)自漢江的小型采砂船被賣(mài)給長(cháng)江沿岸的農民，進(jìn)一步增加了禁采工作的執法難度。

　　體制:存在“以罰代管，罰而不管”現象

　　據了解，湖北省政府要求對長(cháng)江河道采砂實(shí)行“四個(gè)專(zhuān)門(mén)”的管理辦法，即專(zhuān)門(mén)管理機構、專(zhuān)職管理人員、專(zhuān)門(mén)執法裝備和專(zhuān)項管理經(jīng)費。但目前部分縣市區由于機構編制、財政經(jīng)費等原因，還沒(méi)有將其落實(shí)到位，致使采砂管理工作上下銜接不緊、配合不力，在本轄區內也是罰而不管，從而造成多頭執法。在如今的長(cháng)江河道荊江段上，出現了湖北省水利廳、湖北省水利廳砂管局荊州基地、荊江市水利局、沿江縣市區水利局、鄉鎮政府、村委會(huì )和公安、海事、航道等部門(mén)都在進(jìn)行采砂執法管理的現象。

　　據統計，湖北省水利廳近三年來(lái)在長(cháng)江荊江段境內，查獲處罰船只20余艘，罰款達300多萬(wàn)元。僅“宏發(fā)號”采砂船就被湖北省水利廳罰款兩次計40萬(wàn)元，被荊州市水利局罰款兩次計25萬(wàn)元，但“宏發(fā)號”每次繳納罰款后都是重復偷采。

　　執法:對小型采砂船只缺乏有效管理辦法

　　由于對采砂行為的管理屬行政執法范疇，目前的執法存在“三難”:一是查處難，由于現有的執法裝備與實(shí)際工作不匹配，在執法過(guò)程中難以進(jìn)行查處；二是處罰難，在對違法采砂業(yè)主處罰時(shí)，經(jīng)常遇到說(shuō)情、打招呼等現象；三是處理難，水政執法人員對違法采砂船只只有處罰和制止(扣壓)的權力，一些違法采砂船只往往在處罰后異地再來(lái)，一些扣壓的船只在指定水域�？�，還要花費人力財力進(jìn)行監管。

　　以上“三難”反映在現實(shí)中的突出表現，就是小型采砂船只監管難度大。目前，大型采砂船非法偷采現象已得到有效遏制，但在節假日、惡劣天氣、深夜等特殊時(shí)段，在邊界江段和個(gè)別江段，小型采砂船偷采江砂的問(wèn)題比較嚴重。這些小型采砂船基本為“三無(wú)”船只，功率僅有十幾至幾十千瓦，通常一家一船，甚至以船為家，全家老少都生活在船上。由于目標小、流動(dòng)性大，小型采砂船平時(shí)常躲在不易被發(fā)現的水域，伺機偷采時(shí)往往集群作戰，在受到查處時(shí)能迅速逃離現場(chǎng)，抓捕困難。

　　而現行的長(cháng)江河道采砂管理法規政策，對小型采砂船非法采砂行為沒(méi)有明確的經(jīng)濟處罰規定。按照《長(cháng)江河道采砂管理條例》第十八條規定，本可以對未辦理河道采砂許可證、擅自在長(cháng)江采砂的，沒(méi)收違法所得和非法采砂機具，并處10萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下的罰款。但一條小型采砂船總造價(jià)最低的僅幾千元，最高不過(guò)2萬(wàn)元至3萬(wàn)元，罰款顯然遠遠高于小型采砂船本身的實(shí)際價(jià)值和采砂戶(hù)的經(jīng)濟承受能力，有時(shí)船主甚至以死要挾執法人員，罰款顯然難以操作到位。

　　政策:為何對禁采區沒(méi)有補貼？

　　由于荊江河道防洪的特殊性，可采區沒(méi)有按行政區劃及社會(huì )發(fā)展的需求設置，導致武漢以上近600公里江段無(wú)規劃采區，也無(wú)砂石資源費可以收取。而市、縣兩級河道采砂管理機構都屬自收自支的事業(yè)性質(zhì)，市、縣財政沒(méi)有經(jīng)費投入，加之打擊非法采砂活動(dòng)執法成本高、經(jīng)費不足、裝備不全、安全隱患多等各方面原因，基層履行管理職責的積極性并不高。

　　據不完全統計，湖北省每年設置可采區10個(gè)，砂石開(kāi)采量800萬(wàn)噸左右，收取采區拍賣(mài)費和砂石資源費6000萬(wàn)元以上，而湖北省水利廳從未平衡、補助過(guò)禁采區河道采砂管理機構的運行費用，原定每年補助荊州市20萬(wàn)元的河道采砂執法經(jīng)費近兩年也未撥付。

　　我們認為，國家對長(cháng)江禁漁有補貼，但是對禁采沒(méi)有補貼，這或許有失公允。

　　應“堵”“疏”結合打擊非法采砂

　　綜上所述，長(cháng)江禁采禁而不止，除了市場(chǎng)需求量大與采砂行業(yè)暴利驅使外，還有管理體制不順、管理手段落后、管理經(jīng)費短缺、執法裝備缺乏等因素。為此，我們調研后提出了幾點(diǎn)建議，其中最主要的就是“堵”“疏”結合。

　　一方面，國務(wù)院及其相關(guān)主管部門(mén)，在對長(cháng)江非法采砂“堵”的同時(shí)，應“疏”通砂石的供應渠道。就解決禁采區地方建設需求的砂石量這一問(wèn)題�？捎珊�北省政府出面，與一些山區市、縣承租荒山采石，保證建設用砂石的供應。

　　另一方面，國務(wù)院、水利部、長(cháng)江水利委員會(huì )等長(cháng)江管理部門(mén)，應根據目前長(cháng)江荊江段河床的實(shí)際狀況，批準設立采砂點(diǎn)，進(jìn)行依法有序定點(diǎn)采砂，以降低沿江縣市禁采區建設用砂石的成本，抑制砂石行業(yè)的暴利。

　　另外，國務(wù)院應解決禁采區政策性經(jīng)費補貼文件的落實(shí)問(wèn)題，以保證禁采區政府打擊非法采砂活動(dòng)的執法成本與禁采機構的管理經(jīng)費，方便更新部分執法裝備。在管理體制方面，國務(wù)院應該盡快督促湖北省政府解決目前多頭執法、以罰代管、罰而不管的現象，整合執法力量，確保長(cháng)江荊江大堤安全和長(cháng)江河道交通的順暢。(湖北省荊州市政協(xié)委員胡詩(shī)華）