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　　——談?wù)�體推進(jìn)行政管理體制改革

　　當前的行政管理體制改革，涉及面非常寬，問(wèn)題十分復雜，怎么把握？如何推進(jìn)？我個(gè)人認為在改革方法上應當注重四個(gè)方面的統一。

　　第一，在改革戰略的謀劃上，應當注重系統思維與問(wèn)題意識的統一。在改革開(kāi)放已走過(guò)30多年歷程的今天，行政管理體制改革沒(méi)有系統思維是不行的�，F在的改革越來(lái)越具有綜合性、結構性和配套性，越來(lái)越深入，越來(lái)越復雜。從外部系統來(lái)看，行政管理體制改革是經(jīng)濟體制改革、政治體制改革、社會(huì )體制改革的連接點(diǎn)、關(guān)節點(diǎn)和交匯點(diǎn)。溫家寶總理講過(guò)，行政管理體制如果不改革，就像一馬擋道，萬(wàn)馬不能奔騰。行政管理體制改革不推動(dòng)，其他改革很難推動(dòng)。從內部系統來(lái)講，當前行政管理改革主要是從政府職能轉變、政府機構改革和制度建設三個(gè)方面全面推進(jìn)，從職能、到機構、到制度。就機構改革來(lái)講，當前行政管理體制改革是國務(wù)院機構改革、地方機構改革、精簡(jiǎn)規范議事協(xié)調機構、事業(yè)單位改革同時(shí)推進(jìn)，也是一個(gè)系統。由此可見(jiàn)，我們既要把行政管理體制改革放在外部大系統中來(lái)全面謀劃，又要把它自身看作一個(gè)有機系統來(lái)整體推進(jìn)。

　　改革不僅要有系統思維，還要有問(wèn)題意識。馬克思曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，問(wèn)題就是時(shí)代的聲音。任何一項改革如果抓不住問(wèn)題，就沒(méi)有針對性，就沒(méi)有重點(diǎn)，就沒(méi)有方向。問(wèn)題就是舊體制的突破口，就是新體制的生長(cháng)點(diǎn)。無(wú)論是國務(wù)院機構改革還是地方機構改革，抓住了問(wèn)題就抓住了改革的關(guān)鍵所在。國務(wù)院機構改革要解決的主要問(wèn)題是什么？就是要解決制約科學(xué)發(fā)展、社會(huì )和諧和影響民生乃至國家安全的重大問(wèn)題。如形成科學(xué)權威高效的宏觀(guān)調控體系，設立國家能源局，組建環(huán)境保護部、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉建設部、人力資源和社會(huì )保障部、交通運輸部，把食品藥品監督管理局劃歸衛生部管理，這些重大的改革舉措都是針對以上問(wèn)題而實(shí)施的。

　　第二，在改革任務(wù)的部署上，應當注重長(cháng)期目標與近期重點(diǎn)的統一。行政管理體制改革的長(cháng)期目標是什么？就是黨的十七屆二中全會(huì )通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)確定的，到2020年建立起比較完善的中國特色社會(huì )主義行政管理體制。這是我們黨第一次提出行政管理體制改革的總目標。我們的改革是不是要恢復計劃經(jīng)濟體制下高度集中的行政管理體制？不是。是不是要照搬西方國家三權分立的行政管理體制？不是。我們是要建立適應中國國情、適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制要求的中國特色社會(huì )主義行政管理體制。那么這個(gè)體制的內涵是什么呢？如何實(shí)現呢？這就是《意見(jiàn)》講的三個(gè)根本轉變：第一個(gè)根本轉變，就是在政府職能上，要實(shí)現向創(chuàng )造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會(huì )公平正義的根本轉變；第二個(gè)根本轉變，就是在政府組織機構及人員編制上，實(shí)現向科學(xué)化、規范化、法制化的根本轉變；第三個(gè)根本轉變，就是在行政運行機制和政府管理方式上，實(shí)現向規范有序、公開(kāi)透明、便民高效的根本轉變。最終目的是要建設人民滿(mǎn)意的政府。

　　到2020年要實(shí)現這三個(gè)根本轉變，還有十一年左右的時(shí)間。雖然我國東、中、西部差別很大，城鄉差別很大，要實(shí)現這三個(gè)轉變還面臨著(zhù)很多復雜的問(wèn)題，但我們一定要朝著(zhù)這個(gè)方向走。這就是長(cháng)期目標。同時(shí)，我們又要把長(cháng)期目標與近期目標結合起來(lái)。要通過(guò)明確長(cháng)期目標下的近期目標、總體規劃下的短期安排來(lái)確定每屆政府的改革重點(diǎn)，部署每個(gè)年度的改革任務(wù)，以保證行政管理體制改革的前后銜接、有序推進(jìn)，一步一個(gè)腳印地向著(zhù)2020年的總體目標邁進(jìn)�！兑庖�(jiàn)》中就對今后五年的重點(diǎn)改革任務(wù)進(jìn)行了部署，主要是加快政府職能轉變，深化政府機構改革，加強依法行政和制度建設。

　　第三，在改革舉措的實(shí)施上，應當注重質(zhì)的突破與量的積累的統一。改革必須要有質(zhì)的突破。我們要建立適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制要求的行政管理體制，沒(méi)有質(zhì)的突破是不行的。但是改革不可能都是大動(dòng)作，不可能都是人員大精減、機構大合并。改革的成效不能以動(dòng)作的大小來(lái)衡量，而應當以經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的需要和可承受的程度來(lái)衡量。我們既需要有一些大的動(dòng)作，也需要有一些和風(fēng)細雨、日積月累的改革措施。黨的十六大以來(lái)一個(gè)非常重要的經(jīng)驗，就是我們不僅注重集中的政府機構改革，而且還注重進(jìn)行分散的政府管理方式創(chuàng )新，如推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化、規范化，依法行政，行政審批制度改革，政府信息公開(kāi)和電子政務(wù)，政府績(jì)效管理，行政問(wèn)責，重視對行政權的制約和監督等，采取了一系列具體措施來(lái)加強政府自身建設。這些軟改革、小改革和分散的改革，既鞏固了上一輪集中改革的成果，也為下一輪集中改革進(jìn)行了鋪墊。

　　第四，在改革進(jìn)程的推動(dòng)上，應當注重自上而下集中推進(jìn)與自下而上廣泛參與的統一。我國30多年來(lái)的經(jīng)濟體制改革有自下而上自發(fā)推進(jìn)的動(dòng)力。1976年安徽鳳陽(yáng)小崗村十幾戶(hù)農民咬破手指，寫(xiě)下血書(shū)，自己承包了土地。就這一個(gè)舉措，把農民、農業(yè)和農村從人民公社體制下解放出來(lái)。而后從農村到城市，利改稅、承包制、租賃制、公司制、股份制，建立現代企業(yè)制度，經(jīng)濟體制改革如火如荼地展開(kāi)。30多年經(jīng)濟體制改革要解決的根本問(wèn)題是什么？我認為主要就是一個(gè)：如何使勞動(dòng)者最大限度地與自己的利益掛鉤。今年是改革開(kāi)放30周年，30年來(lái)最主要的經(jīng)驗是什么？我認為根本的就是一條，就是我們放松了計劃經(jīng)濟體制和制度的束縛，最大限度地調動(dòng)了13億人民的積極性和創(chuàng )造性。沒(méi)有這一條，我們就不可能有這30多年的高速發(fā)展和輝煌成就。所以我們講，經(jīng)濟體制改革有自下而上自發(fā)推進(jìn)的動(dòng)力，當然黨和政府需要自上而下地進(jìn)行正確領(lǐng)導和引導。而政治體制改革、行政管理體制改革和民主法治建設，就不能主要依靠自下而上的自發(fā)動(dòng)力，而必須系統謀劃、整體設計、有序推進(jìn)，重視自上而下注入自覺(jué)的動(dòng)力。

　　但這并不是說(shuō)行政管理體制改革不需要發(fā)揮自下而上動(dòng)力機制的作用。我們這么多年行政管理體制改革的一個(gè)教訓，就是改革動(dòng)力層層衰減，越往下動(dòng)力越小。行政管理體制改革、機構改革怎么把地方的積極性調動(dòng)起來(lái)，是一個(gè)非常重要的問(wèn)題。我認為這是完全有可能的。我們的行政審批制度改革，在一定程度上就是地方推動(dòng)中央。從上世紀90年代開(kāi)始，地方政府的行政審批制度改革開(kāi)始起步和發(fā)展，取得了很大成效，為中央政府近年來(lái)大力度的行政審批制度改革，進(jìn)行了先行探索，積累了成功的經(jīng)驗。很多地方創(chuàng )造了非常好的經(jīng)驗。為什么推動(dòng)行政審批制度改革，地方政府走在一些中央部委的前面呢？因為地方政府站在經(jīng)濟發(fā)展的一線(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展的壓力更大，地方之間的競爭也十分激烈�！按航�水暖鴨先知”。所以很多地方政府特別是沿海比較發(fā)達地區的地方政府，要求盡量放松規制、降低門(mén)檻，讓外資、內資方便快捷地進(jìn)來(lái)。我們要借鑒行政審批制度改革的經(jīng)驗，讓地方放手在政府體制創(chuàng )新中大膽探索，大膽試驗。中央明確指出，在中央確定的限額內，需要統一設置的機構應當上下對口，其他機構可以因地制宜設置。這就給地方政府創(chuàng )新留下了很大空間，授予了地方政府創(chuàng )新的尚方寶劍。一個(gè)縣、一個(gè)市乃至一個(gè)省，都可以根據本地的實(shí)際情況，大膽地試，大膽地闖，風(fēng)險不太大。而全國的情況很復雜，不可能動(dòng)作太大，只能是漸進(jìn)式地、穩妥地推進(jìn)改革。

　　以上四個(gè)統一是一個(gè)整體，是一個(gè)前后銜接、循序漸進(jìn)的過(guò)程。注重了這四個(gè)方面的統一，也就有力地促進(jìn)了我國行政管理體制改革整體上的科學(xué)性、系統性、連續性和有效性，進(jìn)而有力地推動(dòng)了中國特色行政管理體制的全面建立和不斷完善。

　　(作者袁曙宏為國務(wù)院法制辦副主任)