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　　重大責任事故所涉瀆職等職務(wù)犯罪案件的犯罪嫌疑人集中在科級以下基層行政執法和監管部門(mén)，處、科級干部的人數和所占比例都比以前有所增加。

　　近日，記者從第四屆安全法制高層論壇上看到來(lái)自最高人民檢察院的一組數據：2007年7月至2009年3月，全國發(fā)生一次死亡30人以上的重特大生產(chǎn)安全責任事故15件，全國檢察機關(guān)立案查辦涉嫌瀆職等職務(wù)犯罪案件1371人，其中科級以下干部515人，科級干部331人，處級干部48人。

　　最高人民檢察院瀆職侵權檢察廳副廳長(cháng)宋寒松說(shuō)，從查辦的情況看，重大責任事故所涉瀆職等職務(wù)犯罪案件的犯罪嫌疑人集中在科級以下基層行政執法和監管部門(mén)，占立案數的37.56%。

　　每一次重特大安全事故之后，有關(guān)部門(mén)對責任人的處罰不可謂不嚴厲，對安全事故經(jīng)驗教訓的總結不能說(shuō)不周到，但依然無(wú)法杜絕安全事故的發(fā)生……

　　有人說(shuō)，僅僅靠問(wèn)責，對一些安全生產(chǎn)領(lǐng)域責任人的警醒效果十分有限，對杜絕和減少重特大安全生產(chǎn)事故的發(fā)生影響也有限；

　　有人說(shuō)，一些責任部門(mén)，在監督和執法也不完全是主觀(guān)上的“無(wú)為”，而是“無(wú)法作為”，地方政府為了短期經(jīng)濟效益，認為發(fā)展就必須要付出代價(jià)，不配合責任部門(mén)的監管和執法，甚至還設置一些障礙，使監管部門(mén)的執法陷入困境。

　　近日，在云南省昆明市召開(kāi)的第四屆安全法制高層論壇上，來(lái)自國家安全生產(chǎn)監督管理總局、最高人民檢察院瀆職侵權檢察廳以及一些研究機構的專(zhuān)家，圍繞近年來(lái)重特大安全事故背后的瀆職情況，展開(kāi)了熱烈討論。

　　事故頻發(fā)背后大都有官員失職瀆職的影子

　　遠的不說(shuō)，就在今年，便已發(fā)生了多起安全生產(chǎn)事故。

　　2月22日凌晨，山西屯蘭煤礦瓦斯爆炸，78人死亡、114人受傷；

　　3月6日6時(shí)許，河北省武安市金銘煤礦爆炸，4人遇難；

　　4月25日，云南昆楚高速發(fā)生特大車(chē)禍，21人死20傷……

　　據最高人民檢察院瀆職侵權檢察廳副廳長(cháng)宋寒松介紹，從2007年7月至2009年3月，全國檢察機關(guān)派員參與行政機關(guān)對重大生產(chǎn)安全責任事故調查3466件，投入警力14278人(次)。期間，全國發(fā)生一次死亡30人以上的重特大生產(chǎn)安全責任事故15件。全國檢察機關(guān)通過(guò)調查發(fā)現并立案查辦涉嫌瀆職等職務(wù)犯罪案件1371人，其中科級以下干部515人，科級干部331人，處級干部48人。截至今年3月31日，全國檢察機關(guān)已辦結675件，其中法院作出有罪判決375人。

　　“事故居高不下，負有監管職責卻不作為、亂作為的官員難辭其咎�！北本┦腥嗣駲z察院副檢察長(cháng)方工在接受記者采訪(fǎng)時(shí)一語(yǔ)中的。

　　近幾年檢察機關(guān)查辦的重大生產(chǎn)安全責任事故所涉及的瀆職等職務(wù)犯罪案件有什么新特點(diǎn)呢？

　　宋寒松告訴記者，這類(lèi)案件的犯罪嫌疑人集中在科級以下基層行政執法和監管部門(mén)，一些直接負責安全生產(chǎn)監督管理的執法人員濫用職權、玩忽職守，造成的后果嚴重，“處科級干部的人數和所占比例都比以前有所增加，領(lǐng)導干部犯罪有上升趨勢”。

　　“失職瀆職行為涉及行政管理、行業(yè)管理、生產(chǎn)安全執法和監管的主要環(huán)節。國家機關(guān)工作人員玩忽職守、濫用職權是導致重大生產(chǎn)安全責任事故多發(fā)的主要原因之一，相關(guān)職能部門(mén)的部分執法人員失職瀆職，甚至與不法業(yè)主沆瀣一氣，大搞權錢(qián)交易�！彼魏�松說(shuō)，“另有相當一部分重大安全生產(chǎn)事故發(fā)生的原因則是由于地方政府監管不到位、責任不落實(shí)，有的是地方政府和監督管理執法部門(mén)事前對存在的危險事故隱患置若罔聞，不積極采取措施解決；有的是對長(cháng)期違法違章生產(chǎn)以及不具備安全生產(chǎn)條件的企業(yè)該吊銷(xiāo)執照不吊銷(xiāo)，該撤消許可不撤消許可，該依法責令停產(chǎn)整頓和關(guān)閉的不依法責令停產(chǎn)整頓和關(guān)閉，對不符合安全生產(chǎn)條件的礦山企業(yè)驗收通過(guò)。甚至一些地方在事故發(fā)生后，還妄圖隱瞞事故，開(kāi)脫責任�！�

　　百部法律法規規章為何止不住重大安全生產(chǎn)事故發(fā)生

　　據有關(guān)部門(mén)粗略統計，全國人大所立的與安全有關(guān)的法律有10多部，國務(wù)院制定的各種條例達50多部。此外，國務(wù)院還發(fā)布了30多個(gè)加強安全生產(chǎn)的通知，各部委的規章有100多個(gè)。

　　用工業(yè)和信息化部部長(cháng)、原國家安全生產(chǎn)管理總局局長(cháng)李毅中的話(huà)說(shuō)，“這些法律法規加起來(lái)，一寸厚的裝訂本有3大本”。但是，上百部法律法規卻管不住“安全事故頻發(fā)”，從某種意義上說(shuō)，這或許成了立法者的尷尬。

　　據與會(huì )法學(xué)專(zhuān)家分析，這么多法律法規規章止不住重特大安全事故的發(fā)生，原因是多方面的。

　　盡管我國各項法律制度不斷完善，但有關(guān)事故調查處理的規定不明確，法律責任規制不到位，立法內容不協(xié)調，且目前尚未涵蓋的領(lǐng)域還有很多，給執法者隨意進(jìn)行職務(wù)活動(dòng)留有較大空間。同時(shí)，現有的法律法規有些線(xiàn)條較粗，不嚴謹，執法人員可按自己的理解和情緒去執法，往往會(huì )給相對人造成危害。

　　自由裁量權過(guò)大，客觀(guān)上給嚴格執法造成了不利的影響。例如《黑龍江省安全生產(chǎn)條例》第三十條規定：煤礦應當每年核定生產(chǎn)和通風(fēng)能力，按核定能力均衡生產(chǎn)。嚴禁超能力、超強度、超定員生產(chǎn)。違反此規定的，處單位50萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下罰款。這項規定給執法人員留有50萬(wàn)元的自由裁量空間，執法者可根據自己的好惡和企業(yè)的“態(tài)度”，選擇上限或者下限處罰。諸如此類(lèi)的條款，在現行法律、法規中比比皆是。而這些條款恰恰是觸及執法相對人經(jīng)濟利益的關(guān)鍵所在，也是一部分執法人員蓄意鉆法律空子的最佳選擇。

　　此外，強烈的物質(zhì)財富占有欲促使行政執法和基層監管人員假公濟私、鋌而走險，為了個(gè)人利益，對一些安全生產(chǎn)隱患睜只眼閉只眼，甚至對一些達不到安全生產(chǎn)標準的企業(yè)開(kāi)綠燈、開(kāi)后門(mén)。

　　由于部分地方負責人長(cháng)期以來(lái)只重視發(fā)展經(jīng)濟，把“發(fā)展是硬道理”演變成了“增長(cháng)第一”、“GDP掛帥”，從而忽視了對安全生產(chǎn)的管理。如廣東興寧“8·7”礦難發(fā)生前，各級負責人明知該礦存在嚴重的安全隱患，但考慮到煤礦是當地支柱產(chǎn)業(yè)之一，是納稅大戶(hù)，難以痛下關(guān)閉整頓的決心，以致釀成特大責任事故。

　　個(gè)別負責人對事故背后存在的瀆職犯罪行為采取了較為寬容的態(tài)度，甚至有的負責人把檢察機關(guān)介入查處此類(lèi)案件與發(fā)展經(jīng)濟相對立地看待，對檢察機關(guān)介入事故背后瀆職問(wèn)題的調查不理解、不配合、不支持，甚至設置障礙對抗調查。

　　落后的執法環(huán)境導致反瀆職工作走入困局

　　記者了解到，廣東省人民檢察院反瀆職侵權局曾專(zhuān)門(mén)成立調研組，對廣東從2005年至今檢察機關(guān)查處責任事故背后瀆職犯罪的情況進(jìn)行了調研。

　　調研發(fā)現，2005年到2007年期間，廣東省事故傷亡人數多、經(jīng)濟損失多、重特大事故總數多，與檢察機關(guān)介入少、刑事追究少和判處實(shí)刑少的情況形成了鮮明的對比，這種現象的背后既有外部執法環(huán)境的因素，也有檢察機關(guān)內部自身的問(wèn)題。調研顯示，一些地方領(lǐng)導對于瀆職犯罪的危害性認識不足。

　　據與會(huì )專(zhuān)家介紹，瀆職犯罪侵害的是國家公職人員履行職務(wù)的“勤政性”和“正當性”，給國家和人民造成的損失比貪污罪更嚴重。最高人民檢察院公布的數據顯示，貪污罪平均個(gè)案損失是15萬(wàn)元，而瀆職侵權個(gè)案損失是258萬(wàn)元，是貪污罪個(gè)案損失的17倍。但一些部門(mén)負責人習慣于將涉嫌瀆職犯罪的人員是否存在受賄行為作為檢察機關(guān)能否查處的標準，對于瀆職犯罪普遍看法是：粗心大意、工作失誤、不屬于貪污受賄、主觀(guān)惡性小、屬于好心沒(méi)辦好事等。

　　在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，多頭監管、職責不明的現象極為突出和普遍，事故發(fā)生后要厘清責任不容易，特別是多因一果造成的事故和事件，往往形成集體瀆職的局面。如果嚴格執法，涉及面廣，打擊面大，檢察機關(guān)則面臨著(zhù)執法的法律效果、社會(huì )效果如何統一的問(wèn)題；如果控制打擊面，只追究個(gè)別責任相對集中的瀆職人員，檢察機關(guān)則面臨如何體現公平正義，如何完善責任證據鏈條的難題。

　　與會(huì )專(zhuān)家介紹說(shuō)，一些行政部門(mén)通過(guò)“公共權力部門(mén)化、部門(mén)權力利益化、獲利途徑審批化”的方式，實(shí)現權力尋租，將公共權力轉化成個(gè)人或者單位牟取私利的工具。結果是，在一些地方管理中有好處的事大家爭著(zhù)干，多頭執法，重復處罰；而對于沒(méi)有利益的事或涉及承擔責任的時(shí)候就相互推諉，最終出現執法盲區。這種執法導致違法企業(yè)主以少許的罰款換取了對法律的“變通執行”或默許執行。

　　此外，行政調查與檢察調查協(xié)調機制執行不力，一些基層單位“不把違法當違法，不把犯罪當犯罪”的現象仍然普遍存在；行政執法與刑事司法銜接不暢；有些行政執法部門(mén)自身執法方面存在的困難也導致檢察機關(guān)認定和查處難。部分行政執法部門(mén)的執法手段有限，執法權威不夠，資源投入不足，難以全面履行職責。

　　而檢察機關(guān)內部機制的問(wèn)題也是造成一些地區的檢察機關(guān)對事故介入少，起訴率低的一個(gè)重要因素。這些問(wèn)題包括反瀆職侵權部門(mén)的力量與所負擔的執法任務(wù)不相適應，檢察機關(guān)裝備設施落后與所承擔的任務(wù)不相稱(chēng)等問(wèn)題。

　　執法環(huán)境又對反瀆職侵權工作形成不容忽視的負面影響。一些基層檢察機關(guān)領(lǐng)導對辦理此類(lèi)案件存在畏難情緒，辦案人員存在畏懼心理，辦案缺乏必要的有科技含量的偵查手段等，這些都不利于打擊安全生產(chǎn)領(lǐng)域的瀆職失職行為。

　　“天天抓屢屢發(fā)”難題何解

　　“相關(guān)部門(mén)必須建立長(cháng)效的安全生產(chǎn)執法機制，加大對瀆職行為的打擊力度，以減少重特大安全生產(chǎn)事故的發(fā)生�！贬槍Π踩�生產(chǎn)天天抓，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的重特大事故卻屢屢發(fā)生的現象，最高人民檢察院瀆職侵權檢察廳副廳長(cháng)宋寒松提出了解決之道。

　　宋寒松說(shuō)，檢察機關(guān)要主動(dòng)監督，敢于辦案，不斷加大懲治重大生產(chǎn)安全責任事故涉及的瀆職等職務(wù)犯罪工作的力度。對公安機關(guān)提請批準逮捕的重大責任事故、重大安全事故以及非法開(kāi)采等犯罪嫌疑人，在法律許可的范圍內，要堅持快批捕、快起訴。要努力研究重大責任事故所涉瀆職等職務(wù)犯罪的個(gè)性特點(diǎn)，把握規律，有針對性地開(kāi)展查辦案件工作。

　　檢察機關(guān)要加強與有關(guān)行政執法機關(guān)的協(xié)調配合，加強與事故調查組的協(xié)調配合，進(jìn)一步理順檢察機關(guān)行使檢察調查與行政調查的關(guān)系，共同做好重大責任事故調查處理工作。要充分發(fā)揮一體化機制的作用，努力實(shí)現辦案工作規范化、制度化。必要時(shí)可以靈活采取異地交辦，異地調集辦案骨干，集中力量突破案件等方式，以有效地克服地方和部門(mén)保護主義。

　　在查辦重大安全生產(chǎn)責任事故涉及的職務(wù)犯罪案件過(guò)程中，要深入剖析事故發(fā)生的體制、機制、制度和監督管理原因，舉一反三，向發(fā)案單位和發(fā)案單位所在的行業(yè)、系統主管部門(mén)，向對安全生產(chǎn)負有監督管理職責的行政執法部門(mén)、監督管理部門(mén)提出檢察建議，幫助堵塞漏洞，健全制度，糾正行政執法、監督管理中的違法事項。（本報記者 儲皖中）