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　　8月15日，《工傷保險條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)實(shí)施5年后的首次修改公開(kāi)征求意見(jiàn)結束。20多天，4900多人次登錄國務(wù)院法制辦官方網(wǎng)站瀏覽征求意見(jiàn)稿、發(fā)表意見(jiàn)。

　　本報記者日前采訪(fǎng)的多名社會(huì )保障方面研究的專(zhuān)家學(xué)者、行政執法和司法界人士、多年代理工傷維權案件的律師均對此次修改堅持“預防為上、康復優(yōu)先、救助及時(shí)”的大方向予以肯定，但他們同時(shí)也認為，要在我國社會(huì )保障水平整體偏低、企業(yè)安全生產(chǎn)環(huán)境不佳的現實(shí)條件下，改變勞動(dòng)者工傷維權艱難的現狀，征求意見(jiàn)稿中的許多細節有待完善。

　　工傷認定程序縮減三成

　　按照我國工傷保險的制度設計，只要用人單位依法參加工傷保險并與每個(gè)職工簽訂了勞動(dòng)合同，工傷職工都會(huì )獲得法定的工傷待遇�，F行《條例》規定，我國境內的各類(lèi)企業(yè)、有雇工的個(gè)體工商戶(hù)都應當參加工傷保險，所有與用人單位建立了勞動(dòng)關(guān)系的都屬于工傷保險的保障范圍。但在現實(shí)中，一些沒(méi)有參加工傷保險職工的傷亡待，則很難落實(shí)。這類(lèi)職工往往沒(méi)有與用人單位簽訂勞動(dòng)合同，他們獲得賠償的最大障礙是很難認定與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系，隨后的勞動(dòng)能力鑒定和民事索賠更是時(shí)間漫長(cháng)、程序繁瑣。

　　53歲的馬慶海在河北某采石場(chǎng)當運料工，但沒(méi)有與采石場(chǎng)簽訂勞動(dòng)合同。2002年6月的一天，馬慶海在運石頭的過(guò)程中失足翻下山溝。從出院開(kāi)始，馬慶海就走上了漫長(cháng)的工傷維權路——勞動(dòng)保障行政部門(mén)一次次不予認定為工傷，又經(jīng)過(guò)一次次的行政復議，以及一次次被法院裁定撤銷(xiāo)，直至2008年10月，馬慶海才拿到法院的生效判決書(shū)。勞動(dòng)保障行政部門(mén)最終作出工傷認定，他終于討回了工傷醫療補助金、一次性傷殘就業(yè)補助金、一次性傷殘補助金等共計5萬(wàn)多元賠償。

　　根據北京市農民工法律援助工作站對按照法律程序辦結的150多件工傷維權案件的統計，平均每個(gè)案件耗時(shí)約15個(gè)月。北京義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心主任黃樂(lè )平表示，他們辦理的案件中最長(cháng)的一件歷經(jīng)7年，在職工沒(méi)有勞動(dòng)合同和工傷保險的情況下，最少需要1年以上。

　　“來(lái)我們這里尋求幫助的農民工大都沒(méi)有與用人單位簽訂勞動(dòng)合同，而且90%以上沒(méi)有參加工傷保險�！北本┦修r民工法律援助工作站執行主任時(shí)福茂律師在接受中國青年報記者采訪(fǎng)時(shí)表示，“按照我國法律規定，勞動(dòng)關(guān)系的認定要經(jīng)過(guò)一裁兩審，漫長(cháng)、復雜的程序使得農民工為了盡快拿到賠償費用于治療，只好選擇與用人單位‘私了’，結果往往是超過(guò)一半的當事人經(jīng)調解，得到的金額不足應得金額的70%�！�

　　征求意見(jiàn)稿在簡(jiǎn)化工傷認定程序上做了兩方面較大修改，一是增加了及時(shí)報告制度，二是取消了行政復議前置程序。發(fā)生工傷爭議時(shí)，有關(guān)單位和個(gè)人可以申請行政復議，也可以直接提起行政訴訟。同時(shí)，在存在勞動(dòng)關(guān)系爭議的工傷認定案件中，對人力資源和社會(huì )保障行政部門(mén)作出的不予受理決定，可以不經(jīng)過(guò)勞動(dòng)爭議仲裁和行政復議程序，直接向人民法院提起行政訴訟。

　　國務(wù)院法制辦在征求意見(jiàn)稿中表示，通過(guò)上述簡(jiǎn)化，最多可縮減程序30%左右。

　　時(shí)福茂和黃樂(lè )平兩位長(cháng)期代理工傷維權案件的律師認為，在工傷事故發(fā)生初期立即開(kāi)展調查，查清勞動(dòng)關(guān)系、事故發(fā)生原因等都是非常容易的。這就要求事故發(fā)生后勞動(dòng)保障行政部門(mén)能夠立刻得到報告并迅速赴現場(chǎng)，被調查的用人單位應當予以協(xié)助，否則應承擔不利后果。只有在條例修改中完善這些細節，簡(jiǎn)化工傷認定程序、確保工傷職工盡快得到救治的立法目的才能實(shí)現。

　　上下班途中被車(chē)撞不再認定為工傷是否合理

　　征求意見(jiàn)稿公布當天，上下班途中受到的機動(dòng)車(chē)事故傷害不再被認定為工傷的改動(dòng)，引起了公眾熱議。

　　本報記者日前采訪(fǎng)了解后發(fā)現，此類(lèi)通勤事故在工傷事故中所占比例并不太高，此次改動(dòng)并不屬于制度性、根本性改變，但是因為和每一位勞動(dòng)者的切身利益密切相關(guān)，“一刀切”刪除此項規定遭到了幾乎一邊倒的反對。

　　騰訊網(wǎng)做了調查，截至8月5日13時(shí)，共有15.7萬(wàn)多人參與，對取消上下班發(fā)生交通事故算工傷的規定，有131798人反對， 25976人支持。

　　這一規定源于13年前，1996年原勞動(dòng)部出臺的《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》中規定，“在上下班的規定時(shí)間和必經(jīng)路線(xiàn)上，發(fā)生無(wú)本人責任或者非本人主要責任的道路交通機動(dòng)車(chē)事故的”可認定為工傷，從2004年開(kāi)始施行的《條例》，保留了此項規定。

　　征求意見(jiàn)稿說(shuō)明了刪除這一規定的五點(diǎn)理由：與《機動(dòng)車(chē)交通事故責任強制保險條例》相重，原來(lái)沒(méi)有將非機動(dòng)車(chē)事故納入工傷范圍導致了政策上的不平衡，上下班途中不等于工作時(shí)間和工作場(chǎng)所，如果將非機動(dòng)車(chē)事故納入工傷認定范圍則操作難度更大，不將機動(dòng)車(chē)事故傷害納入工傷認定范圍的做法更為簡(jiǎn)便、可行。

　　本報記者注意到，對于第一點(diǎn)理由，許多人提出“現在路上車(chē)多了，上班遠了，上下班途中發(fā)生交通事故的可能性大大增加了，雖說(shuō)現在可以從交強險中獲得賠償，可一旦剛好被‘黑車(chē)’撞到，或是肇事車(chē)撞人后逃逸了，這種情況應找誰(shuí)呢？”

　　北京市海淀區人民法院交通法庭的李宏宇法官認為，“交強險”屬于侵權性賠償，“工傷”屬于勞動(dòng)關(guān)系保護性補償，兩者屬于不同法律關(guān)系。

　　中國青年報記者采訪(fǎng)的一些司法實(shí)務(wù)界人士表示，第三點(diǎn)和第四點(diǎn)理由涉及法規的可操作性，司法實(shí)踐中如何界定“是否屬于上下班途中”的確存在難度。北京市一名基層法院法官舉例說(shuō)，上下班路上順便接送孩子被車(chē)撞了；上班早退或因為加班推遲時(shí)間下班，上下班途中被摩托車(chē)撞了；按照《道路交通安全法》規定，摩托車(chē)不屬于機動(dòng)車(chē)等等；這些情況是否屬于工傷？現實(shí)中這些情形五花八門(mén)，難以盡述。

　　北京市第一中級人民法院行政審判庭法官齊瑩接受本報記者采訪(fǎng)時(shí)表示，這種爭議其實(shí)反映了工傷認定案件審理中，如何確定“在工作時(shí)間、工作場(chǎng)所、因為工作原因(簡(jiǎn)稱(chēng)三工)所受到的傷害”是最大難題的現實(shí)。

　　齊瑩認為，三工是司法審查中認定工傷的最基本標準，在她個(gè)人看來(lái)，盡管這一規定給司法實(shí)踐中帶來(lái)了很多操作中的難題，但“完全刪除不夠妥當”。原因在于，司法實(shí)踐工傷認定案件中，外地在京務(wù)工人員受到傷害的情況居多，與其從事的行業(yè)不安全隱患多、自身收入低有關(guān)，他們多半是建筑裝修工人、礦工、司機、門(mén)衛等，如果完全刪除這一規定，有�！氨Ｕ弦蚬ぷ髟馐苁鹿蕚�害或者患職業(yè)病的職工獲得醫療救治和經(jīng)濟補償，促進(jìn)工傷預防和職業(yè)康復”的工傷認定及工傷保險原則。

　　齊瑩表示，條例作為行政法規，不可能也沒(méi)必要涵蓋林林總總的現實(shí)，對于這一規定，比較現實(shí)的做法是“納入適用、嚴格限制”，例如2007年4月出臺的《北京市高級人民法院關(guān)于審理工傷認定行政案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中規定，職工因工作原因在工作場(chǎng)所以外從事與職務(wù)有關(guān)的活動(dòng)的時(shí)間應認定為“因工外出期間”，但不包括外出游覽、娛樂(lè )、購物等非工作原因的時(shí)間；在“上下班途中”的“途中”應理解為職工在上下班，包括加班加點(diǎn)的上下班的合理路途中，“受到機動(dòng)車(chē)事故傷害”應理解為既包括職工在上下班途中駕駛機動(dòng)車(chē)發(fā)生事故造成的傷害，也包括職工在上下班途中沒(méi)有駕駛機動(dòng)車(chē)而受到機動(dòng)車(chē)的傷害；既包括發(fā)生在城市道路的傷害，也包括發(fā)生在其他道路或者區域內的傷害。

　　對不參保用人單位的懲戒力度是否足夠

　　根據現行條例，如果用人單位不參加工傷保險，由社會(huì )保障部門(mén)責令改正。參加工傷保險期間用人單位職工發(fā)生工傷的，由該用人單位依照規定支付工傷保險待遇。為了改變用人單位違法而不受懲罰的不合理局面，征求意見(jiàn)稿加大了對未參保單位的處罰，增加了對違法單位進(jìn)行行政處罰的規定。

　　北京市農民工法律援助工作站在提交給國務(wù)院法制辦的建議中表示，從工傷職工維權來(lái)看，社會(huì )保障部門(mén)的處罰并不能使工傷職工追討工傷保險待遇更加方便。與行政處罰實(shí)施的可能性相比，勞動(dòng)者一旦發(fā)生工傷事故，必定會(huì )通過(guò)各種途徑來(lái)追討工傷保險待遇。如果增加違法用人單位對受傷職工的賠償，不僅能更好地保護勞動(dòng)者，而且會(huì )使用人單位意識到，如果不參保，不一定會(huì )被行政部門(mén)處罰，卻必然會(huì )付出更多的工傷保險賠償。

　　建議沒(méi)有依法參加工傷保險的用人單位，其職工發(fā)生工傷的，由該單位按照《工傷保險條例》規定的待遇項目和標準支付費用；同時(shí)，責令用人單位按照應付金額25%以上50%以下的標準(或者更高)向工傷職工加付賠償金。

　　北京律協(xié)勞動(dòng)和社會(huì )保障專(zhuān)業(yè)委員會(huì )建議征求意見(jiàn)稿規定：“用人單位未依法為職工申請工傷認定并落實(shí)工傷保險待遇的，應處以懲戒性賠償。用人單位除依法支付工傷保險待遇外，還應該向工傷職工支付相當于1倍至5倍的法定工傷保險待遇標準的經(jīng)濟賠償金�！�

　　職業(yè)病鑒定和工傷認定銜接能否順暢

　　征求意見(jiàn)稿公布之時(shí)，正值河南新密農民工張海超為了證明自己患上職業(yè)病“開(kāi)胸驗肺”事件引起廣泛關(guān)注之時(shí)，不少公眾紛紛建言，在條例修改中完善職業(yè)病的工傷認定制度。

　　根據條例，職工被診斷鑒定為職業(yè)病之日起1年內，職工或其直系親屬、工會(huì )組織可直接向用人單位所在地的統籌地區勞動(dòng)保障行政部門(mén)，提出工傷認定申請。診斷鑒定為職業(yè)病之日，職工與用人單位應當存在勞動(dòng)關(guān)系。

　　湖北大晟律師事務(wù)所律師孫斌在自己的博客中建議，增加以下條款：因用人單位拒絕提供相關(guān)材料，導致勞動(dòng)者不能在職業(yè)病鑒定機構做職業(yè)病鑒定，勞動(dòng)者可向工傷認定機構提出申請，由工傷認定機構責成用人單位在規定期限內提交職業(yè)病鑒定所需材料。用人單位拒絕提交的，由工傷認定機構提交職業(yè)病鑒定機構按照用人單位可能涉及的職業(yè)病范圍作出鑒定。

　　涉及職業(yè)性危害的用人單位應在與勞動(dòng)者解除、終止勞動(dòng)合同前，進(jìn)行職業(yè)健康檢查，并將檢查結果如實(shí)告知勞動(dòng)者。未履行上述義務(wù)，勞動(dòng)者在解除、終止勞動(dòng)合同后確診為職業(yè)病，原單位不能提供勞動(dòng)者在新用人單位崗位患此職業(yè)病的證明的情況下，由原用人單位承擔工傷待遇責任。

　　勞動(dòng)者工作過(guò)的多個(gè)用人單位涉及職業(yè)病危害，均沒(méi)有在解除、終止勞動(dòng)關(guān)系時(shí)進(jìn)行職業(yè)健康檢查，如在現用人單位工作期間確診為職業(yè)病，現用人單位提供證據證實(shí)該職業(yè)病與現崗位無(wú)關(guān)聯(lián)的情況下，勞動(dòng)者原工作過(guò)的單位共同承擔工傷保險。

　　但是一些學(xué)者對這些建議表示“謹慎的樂(lè )觀(guān)”，職業(yè)病屬于特殊工傷，所有工傷維權者的困境都有可能發(fā)生在職業(yè)病職工身上，造成張海超悲情維權的根本原因在于我國職業(yè)病認定制度存在高度“地方行政壟斷”，改變這一現狀，需要修改《職業(yè)病防治法》和衛生部《職業(yè)病診斷與鑒定管理辦法》，寄希望于條例的修改遠遠不夠。

　　工傷保險基金如何用于“預防優(yōu)先”

　　在北京市農民工法律援助工作站統計的329件工傷案件中，受傷前在該單位工作時(shí)間不足1個(gè)月的數量最多，上班不到1個(gè)月就受傷，主要原因就是沒(méi)有對農民工進(jìn)行安全生產(chǎn)培訓。

　　據了解，成熟的工傷保險制度包括工傷預防、工傷賠付、工傷康復三部分。目前我國的工傷保險制度整體局限于工傷賠付階段，對職工進(jìn)行安全生產(chǎn)培訓是工傷預防制度的基礎，這項統計代表了工傷預防制度在我國還很落后。

　　有學(xué)者建議，用工傷保險基金支持針對噪聲、粉塵、沖壓等危害性大、數量多、防護設置落后等問(wèn)題的技術(shù)研究與產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，推動(dòng)勞動(dòng)保護設施的改善，配合安全健康監察部門(mén)開(kāi)展對高職業(yè)危害場(chǎng)所的監測和人員健康監護，防止和降低事故與職業(yè)病發(fā)病率，降低從業(yè)人員的傷害程度，從而也降低工傷保險基金的支出。

　　黃樂(lè )平認為，把工傷預防經(jīng)費納入基金支出范圍值得肯定，但用在哪里、如何使用、誰(shuí)來(lái)監督，都是很重要的問(wèn)題。同時(shí)，如何與《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》互相配合、做好銜接也是下一步立法和制定配套政策過(guò)程中必須要慎重考慮的。

　　記者注意到，今年4月，人力資源和社會(huì )保障部已確定，今年重點(diǎn)在已出臺地方工傷保險條例的廣東、海南、河南3省選擇工傷預防試點(diǎn)城市，探索工傷預防費提取比例與使用項目，建立工傷預防費的使用管理制度，以及與有關(guān)部門(mén)合作開(kāi)展工傷預防的工作機制等，為全面推行積累經(jīng)驗。

　　本報記者 王亦君 實(shí)習生 歐陽(yáng)駱沙