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　　———從內蒙古赤峰市原市委副書(shū)記、市長(cháng)徐國元夫婦受賄等共同腐敗案說(shuō)起

　　研究自上世紀八九十年代以來(lái)，特別是本世紀以來(lái)我國發(fā)生的腐敗大案要案，我們會(huì )發(fā)現一個(gè)雖非規律性，但亦非偶然性的現象:一些領(lǐng)導干部因腐敗問(wèn)題被查，隨后牽扯出其配偶、子女、秘書(shū)、司機等一個(gè)共同作案或分別作案的腐敗群體;或者領(lǐng)導干部的配偶、子女、秘書(shū)或司機等“身邊人”因違法亂紀問(wèn)題被查，隨后牽扯出該領(lǐng)導干部本身的腐敗問(wèn)題。這樣的現象有相當的普遍性，如河北省委原書(shū)記程維高與其兩任秘書(shū)吳慶五、李真的腐敗案，上海市委原書(shū)記陳良宇與其秘書(shū)秦裕及家人的腐敗案，國家藥監總局原局長(cháng)鄭筱萸與其兩任秘書(shū)郝和平、曹文莊的腐敗案以及剛剛判決的內蒙古自治區赤峰市原市委副書(shū)記、市長(cháng)徐國元與其妻共同受賄案等。這些案件的涉案領(lǐng)導干部在腐敗過(guò)程中均與其“身邊人”形成了腐敗共同體。這些腐敗共同體有的是由涉案領(lǐng)導干部在腐敗過(guò)程中將“身邊人”帶下水所形成的，有的則是由涉案領(lǐng)導干部“身邊人”在違法亂紀過(guò)程中將領(lǐng)導干部拖下水所形成的。每起案件的情況不同，其原因也各有所異，但是在大多數情況下，這些腐敗共同體是領(lǐng)導干部與“身邊人”雙方長(cháng)期互動(dòng)過(guò)程的產(chǎn)物。

　　領(lǐng)導干部與“身邊人”共同腐敗的危害

　　領(lǐng)導干部與“身邊人”形成腐敗共同體，相對于公務(wù)員個(gè)體的腐敗，具有特別重大的危害性。首先，它對整個(gè)公務(wù)員隊伍的腐蝕性更為嚴重。領(lǐng)導干部與“身邊人”形成的腐敗共同體對其下屬會(huì )起非常惡劣的示范作用，上行下效，可能影響一大片，帶壞一大批人。其次，它會(huì )給紀檢監察機關(guān)、檢察機關(guān)查處腐敗案件增加難度。由于這種案件的犯罪主體是由腐敗的領(lǐng)導干部與其“身邊人”構成的共同體，他們因工作關(guān)系可對其腐敗行為相互遮掩，外人難于發(fā)現。即使別人有所察覺(jué)，他們也會(huì )串通一氣，狼狽為奸，訂立攻守同盟，給監督機關(guān)辦案帶來(lái)很多困難。最后，它對黨和政府的形象、對國家公權力的公信力的破壞特別嚴重。由于這種案子的“窩案”性質(zhì)，往往牽涉到較多的人，人民群眾看到這么多的公職人員卷入貪腐，會(huì )嚴重挫傷他們對公權力的信任，損害他們對黨和人民政府的感情。因此，治理腐敗，特別需要加大對這種由領(lǐng)導干部與“身邊人”形成的腐敗共同體的治理力度。

　　規范領(lǐng)導干部及其“身邊人”行為的立法實(shí)踐

　　在我們當前亟須進(jìn)行的各項廉政建設工程中，如何根治這種惡劣的腐敗現象，無(wú)疑應列入相應工程的重大項目。事實(shí)上，自上世紀90年代以來(lái)，黨和國家已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注并著(zhù)手治理這種腐敗現象，中央和各地均采取了一定措施，制定了一定制度，乃至通過(guò)立法，規范領(lǐng)導干部及其“身邊人”行為，試圖盡可能防止他們腐敗，既防止他們各自腐敗，更防止他們結成腐敗共同體共同腐敗。

　　如1997年，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導干部廉潔從政若干準則(試行)》，明確禁止黨員領(lǐng)導干部利用職權和職務(wù)上的影響為親友及身邊工作人員謀取利益。2009年2月28日，十一屆全國人大常委會(huì )第七次會(huì )議通過(guò)《中華人民共和國刑法修正案(七)》，明確規定國家工作人員的近親屬和其他與國家工作人員關(guān)系密切的人可構成受賄罪，通過(guò)刑罰懲治領(lǐng)導干部“身邊人”的腐敗犯罪行為。全國各個(gè)地方近年來(lái)也陸續制定發(fā)布了一系列規范領(lǐng)導干部“身邊人”行為的黨紀、政紀規范，如安徽省發(fā)布了《關(guān)于加強對領(lǐng)導干部身邊工作人員管理監督的暫行規定》，對領(lǐng)導干部“身邊人”規定了十七個(gè)“不準”，如不準借領(lǐng)導機關(guān)、領(lǐng)導干部的名義為自己和親友辦私事、謀私利，不準插手人事問(wèn)題，為跑官要官者提供方便或為自己要官，不準插手任何形式的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，特別是不準插手工程招標投標、經(jīng)營(yíng)性土地使用權出讓、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)等。江西省南康市則專(zhuān)門(mén)制定了《領(lǐng)導干部秘書(shū)、司機工作人員“十不準“規定》，對領(lǐng)導干部秘書(shū)、司機等“身邊人”的行為劃出了明確的“禁區”，如不準接受可能影響公務(wù)的宴請，不準接受禮金，不準拉幫結派，不準干預執法、執紀機關(guān)執法、執紀等。

　　從三個(gè)方面重構領(lǐng)導干部及其“身邊人”行為規范

　　上述措施、制度和立法，對于規范領(lǐng)導干部及其“身邊人”行為，防止其各自單獨腐敗和結成共同體共同腐敗，應該說(shuō)發(fā)揮了一定的作用。但是，其并未能從根本上有效遏制住有腐敗傾向的領(lǐng)導干部及其“身邊人”的腐敗趨勢。究其原因，主要是因為這些措施、制度和立法缺乏整體性、系統性和相互協(xié)調、相互銜接性。要解決這一問(wèn)題，我們應對規范領(lǐng)導干部及其“身邊人”行為的措施、制度和立法進(jìn)行宏觀(guān)審視，并進(jìn)行整體設計和重構。

　　其一，就廉政法制的規范對象而言，法律、法規(包括黨內法規)應分別對組織人事部門(mén)、領(lǐng)導干部本人、領(lǐng)導干部“身邊人”三方主體的行為進(jìn)行全面、系統規范。首先，對于組織人事部門(mén)，廉政法制主要應規范其對領(lǐng)導干部“身邊人”的配置程序和監督責任，如對領(lǐng)導干部的秘書(shū)、司機，不能由領(lǐng)導干部自選，而應由組織人事部門(mén)向社會(huì )公開(kāi)選任，領(lǐng)導干部調到別的地方、別的部門(mén)任職，其秘書(shū)、司機應由組織人事部門(mén)重新配置，不能任由領(lǐng)導干部自帶原身邊秘書(shū)、司機。從改革方向上說(shuō)，如非工作必需，今后應盡可能減少領(lǐng)導干部專(zhuān)職司機，乃至盡可能減少公車(chē)。此外，廉政法制不僅應規范組織人事部門(mén)對領(lǐng)導干部“身邊人”的配置機制，還要健全其對領(lǐng)導干部“身邊人”的監督機制。組織人事部門(mén)不僅應建立對領(lǐng)導干部“身邊人”工作的“績(jì)”和“勤”的考核制度，而且更要建立對他們的“德”和“廉”的嚴格考核制度。其次，廉政法制對于領(lǐng)導干部本人行為的規范，除了應建立和完善“自律”、“他律”機制外，還應明確規定領(lǐng)導干部對其“身邊人”的管理、監督責任。應鼓勵領(lǐng)導干部和“身邊人”自訂“內部約法”，以促進(jìn)其相互監督和制約。最后，對于領(lǐng)導干部“身邊人”，廉政法制除了應規范其外部行為準則外，還應規范其與領(lǐng)導干部的內部關(guān)系準則，如不得代領(lǐng)導干部收禮送禮，不得為領(lǐng)導干部家人和其他親屬辦私事等。

　　其二，就廉政法制規范的范圍而言，相應法規、制度除了應規范上述三方主體的相互關(guān)系及其行為準則外，更應嚴格規定三方主體特別是領(lǐng)導干部行使國家公權力的行為規則及程序，如公開(kāi)、透明、接受社會(huì )輿論監督等，使之難以有腐敗的機會(huì )。領(lǐng)導干部腐敗，除了其自身和“身邊人”品質(zhì)的原因外，更重要的原因在于我國目前尚缺少對公權力行使的完善的和嚴格的正當法律程序制約機制，至今沒(méi)有統一的行政程序法典，沒(méi)有基本法位階的政務(wù)公開(kāi)法(《政府信息公開(kāi)條例》只是行政法規)，沒(méi)有統一的領(lǐng)導干部家庭財產(chǎn)申報法。根據法治發(fā)達國家的經(jīng)驗，只有上述這些規范、制約公權力行使的基本法律健全、完善了，具體規范領(lǐng)導干部及其“身邊人”行為的法規、制度才能發(fā)揮有效的作用。

　　其三，就廉政法制規范的責任體系而言，應整體設計政紀責任、黨紀責任和刑事責任，使之相互銜接、相互協(xié)調和使之發(fā)揮系統的制約、調節作用。政紀責任、黨紀責任和刑事責任不能相互取代，無(wú)論是領(lǐng)導干部，還是其“身邊人”，還是對之負有任免、調配和監督之責的組織人事部門(mén)，其違法、違紀行為構成了哪種責任(有時(shí)可能同時(shí)構成兩種或多種責任)，即應追究哪種責任。對于廉政的保障來(lái)說(shuō)，完善監督和責任追究機制是極為重要的。行為準則即使制定得再?lài)栏�、再細密，如果沒(méi)有有效的監督和責任追究機制，這些準則也只能停留在紙面上。要使制度真正發(fā)揮作用，必須建立嚴格的監督(特別是社會(huì )輿論監督)和責任追究機制。(姜明安 作者系北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導師，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任)