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　　國家賠償法修改如何確保救濟立法初衷

　　編者按

　　十一屆全國人大常委會(huì )第十一次會(huì )議將于10月27日至31日在北京舉行。會(huì )上，國家賠償法修正案草案將繼續接受審議。

　　國家賠償法自實(shí)施以來(lái)一直備受社會(huì )關(guān)注。在修正案草案公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí)，更是引起了一場(chǎng)熱烈的討論。最受公眾關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)是———國家賠償法在實(shí)施過(guò)程中，因為與錯案追究、執法責任相掛鉤，強調國家賠償的追償責任，使得國家賠償法似乎成了一部責任追究法，從而導致受益面過(guò)窄。有數據為證：14年來(lái)，獲賠案例僅占申請數的三分之一。

　　有識之士認為，國家賠償法修改最根本的變化應該體現在立法指導思想上，應把對受害人合法權益的保護救濟放在首位，對國家機關(guān)行為的合法和違法評價(jià)不是國家賠償法的應有之義。

　　專(zhuān)家建議

　　□用結果責任原則來(lái)確定刑事賠償最基本原則

　　□對公檢法司的錯案追究制應進(jìn)行嚴格的限制

　　□政績(jì)考核晉升提拔不與內部責任追究制掛鉤

　　國家賠償法發(fā)展歷程

　　-1986年，有關(guān)機構在行政訴訟法制定后，開(kāi)始研究起草國家賠償法。

　　-1994年4月，國家賠償法草案擬定；5月，獲全國人大常委會(huì )通過(guò)。

　　-1995年1月1日起，國家賠償法開(kāi)始實(shí)施。

　　-在2008年全國人大常委會(huì )安排審議的的20件法律草案中，國家賠償法位列其中，這成為國家賠償法14年來(lái)的第一次修訂。

　　-2009年6月22日，國家賠償法修正案草案進(jìn)入“二審”。

　　備受關(guān)注的國家賠償法修正案草案將在10月27日召開(kāi)的十一屆全國人大常委會(huì )第十一次會(huì )議上繼續審議。在此之前，國家賠償法修正案草案已經(jīng)全國人大常委會(huì )兩次審議。

　　據了解，國家賠償法于1995年1月1日開(kāi)始實(shí)施，當時(shí)曾被譽(yù)為“中國法制建設的里程碑”。這部法律雖然只有短短35個(gè)條文，但在立法領(lǐng)域和實(shí)踐層面都產(chǎn)生了很大的影響。不少老百姓因此獲得了賠償：最新的案例是在一個(gè)多月前，海南省�？谑星嗄陞墙▊ケ粡V州警方錯拘一事，最終按照國家賠償法進(jìn)行一定數額賠償了結；今年8月，“曹縣帖案”發(fā)帖青年段磊也領(lǐng)取了國家賠償款16798.5元。

　　再往前追溯，“湖北佘祥林案”和“河南郝金安案”堪稱(chēng)國家賠償法實(shí)施近15年來(lái)最有名的案例：蒙冤入獄10年、2005年才重獲自由的湖北省京山縣殺妻冤案主人公佘祥林，終獲25.69萬(wàn)元賠償金；被判死緩蒙冤10年、再審無(wú)罪釋放的河南農民郝金安最終則獲得了70多萬(wàn)元的賠償金。業(yè)內人士認為，若沒(méi)有國家賠償法，他們不可能拿到那么多的賠償金。

　　但另一方面，由于諸多復雜因素的存在，錯拘、錯捕、錯判現象一旦出現，無(wú)辜受害人若想獲得國家賠償，其遇到的困難往往超出人們的想象。統計數字顯示：14年來(lái)，國家賠償落到實(shí)處的金額僅6.8億元，獲賠的案例僅占申請數的三分之一。近年來(lái)發(fā)生的幾起具有廣泛影響的案件，更是讓修改國家賠償法的呼聲日益強烈。

　　“經(jīng)過(guò)兩次審議，草案已經(jīng)吸收了專(zhuān)家們的大量意見(jiàn)。但是這些修改還不‘解渴’�！苯�日，國內權威法律學(xué)者在對修正案草案進(jìn)行研討時(shí)，對于“如何切實(shí)救濟受害人”這一問(wèn)題提出了獨到的見(jiàn)解。

　　修正案草案去掉了“違法”二字

　　據公開(kāi)報道，修正案草案二次審議稿規定，“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利”，刪除了原來(lái)規定中的“違法”二字。

　　“這是新的草案最重大的變化。把‘違法’二字去掉，變成了不以違法為原則�！敝袊�政法大學(xué)副校長(cháng)馬懷德在接受本報記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，這意味著(zhù)不管辦案機關(guān)有錯沒(méi)錯，違法不違法，只看結果———即受害人受到了不應當受到的對待，沒(méi)有證據證明他是有罪的人，而他卻被羈押了，他就有權利請求賠償。

　　“這個(gè)方向是對的，解決了長(cháng)期以來(lái)我們在有錯沒(méi)錯、違不違法上的爭論，這就等于認可了用結果責任原則來(lái)確定刑事賠償最基本的原則�！瘪R懷德說(shuō)。

　　馬懷德當年曾參與國家賠償法的起草工作。在國家賠償法修改正式進(jìn)入立法程序之前，他又以專(zhuān)家身份出席了全國人大常委會(huì )法工委召開(kāi)的國家賠償法修改專(zhuān)家座談會(huì )。

　　據馬懷德透露，當年起草國家賠償法時(shí)，很多參與者都有這樣的擔心：這部法律會(huì )不會(huì )變成嚴厲追究有關(guān)部門(mén)各自責任的一部法律？

　　他認為，“如果正確地將國家賠償定位于國家救濟法或者是損害救濟法，而不是責任追究法，就能夠解決立法之初擔心的問(wèn)題”。

　　而據記者了解，國家賠償法實(shí)施以來(lái)，由于強調把國家賠償和錯案追究、執法責任相掛鉤，強調國家賠償的追償責任，結果就出現了很多本來(lái)愿意賠償、打算賠償的案件，賠償義務(wù)機關(guān)最終不愿意賠償了。他們害怕賠償之后會(huì )危及自己的“烏紗帽”，影響自己的政績(jì)。

　　“你的第一要務(wù)是要救濟受害人，內部的監督制約可以把它作為一個(gè)權重非常小的參考，但是絕對不能把它變成一個(gè)政績(jì)考核、執法責任追究以及晉升提拔的依據�！瘪R懷德說(shuō)，“一旦把它變成依據了，就等于堵住了給受害人救濟的惟一渠道�！�

　　最典型的案例莫過(guò)于“湖北熊萬(wàn)倫案”。

　　17年前，湖北仙桃人熊萬(wàn)倫的妻子被害，熊萬(wàn)倫被當成犯罪嫌疑人逮捕。檢察院曾以涉嫌故意殺人罪提起公訴，均因事實(shí)不清、證據不足多次退回偵查機關(guān)補充偵查，最終經(jīng)荊州市中級人民法院裁定準許撤回起訴，但熊萬(wàn)倫一直被關(guān)押近8年之久未做任何處理。

　　2000年1月，仙桃市公安局決定對熊萬(wàn)倫取保候審。同年12月11日因為期滿(mǎn)，熊萬(wàn)倫被解除取保候審。

　　此后，熊萬(wàn)倫屢屢遞交刑事確認申訴書(shū)以請求有關(guān)部門(mén)對其關(guān)押近8年給予國家賠償。時(shí)至今日，9年時(shí)光已過(guò)去，熊萬(wàn)倫還在期盼著(zhù)。

　　將國家賠償法定位于國家救濟法

　　2004年，一個(gè)由專(zhuān)家學(xué)者組成的課題組歷時(shí)5個(gè)月，對全國6省市實(shí)施國家賠償法的情況進(jìn)行了詳細調研，結果發(fā)現司法實(shí)踐中存在這樣的普遍現象：受害人合法權益得不到及時(shí)有效的救濟。

　　記者從權威渠道獲悉了這樣一起案例：

　　1983年9月9日，河北省定州市西城鄉南町村村民李志平因鄰村發(fā)生一起入室殺人案，被當地公安局以涉嫌故意殺人為由刑事拘留。

　　此后，李志平兩次被保定地區(現為保定市)中級人民法院判處死刑，河北省高級人民法院以殺人證據不足，兩次撤銷(xiāo)原判發(fā)回重審。

　　2006年7月6日，李志平收到解除取保候審強制措施答復書(shū)。

　　解除取保候審強制措施后，李志平向定州市公安局遞交了撤銷(xiāo)故意殺人一案的申請書(shū)。這些年來(lái)，他多次請求撤銷(xiāo)其故意殺人案，得到的答復是經(jīng)過(guò)上級批準才能撤案。

　　記者日前聯(lián)系到李志平的法律援助律師詢(xún)問(wèn)近況。這位律師告訴記者，十多天前李志平打來(lái)電話(huà)說(shuō)，他找到有關(guān)部門(mén)討說(shuō)法，還是沒(méi)任何下文。

　　“目前在司法實(shí)踐中撤銷(xiāo)案件有這樣一個(gè)問(wèn)題，即一部分案件辦案機關(guān)經(jīng)過(guò)很長(cháng)時(shí)間的偵查，采取了種種措施，其中包括拘留和逮捕措施，但是沒(méi)有達到移送檢察機關(guān)審查起訴的條件，又不作出撤銷(xiāo)案件的決定�！敝袊�政法大學(xué)教授顧永忠在接受本報記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，“不撤銷(xiāo)案件造成的后果顯而易見(jiàn)：一是當事人無(wú)法去除犯罪嫌疑人的身份；二是當事人無(wú)法申請獲得國家賠償�！�

　　對此，馬懷德給出的建議是：取消錯案追究制，一案一案地分析處理。如果實(shí)行錯案追究制就一定要進(jìn)行嚴格地限制，要把錯案追究制的對象和標準進(jìn)行非常嚴格的界定，絕對不能跟是否賠償、賠償多少、賠償次數掛鉤。

　　馬懷德說(shuō)：“這兩點(diǎn)如果做到，我們就可以防止國家賠償法淪為責任追究法，可以保證國家賠償法的救濟性”。

　　把相對不起訴排除在賠償之外

　　不起訴是人民檢察院基于控訴職能和法律監督職能的一項重要權力，其目的是通過(guò)人民檢察院對偵查終結的案件進(jìn)行審查，將不符合起訴條件的案件不移交法院審判，從而提高訴訟效率，節約司法資源，保護犯罪嫌疑人的合法權益。

　　在我國刑事訴訟法中，關(guān)于不起訴的范圍界定有3種情形：即法定不起訴、酌定不起訴、存疑不起訴。法定不起訴又稱(chēng)絕對不起訴；酌定不起訴，又稱(chēng)相對不起訴或輕罪不起訴；存疑不起訴又稱(chēng)證據不足不起訴。

　　顧永忠認為，當檢察機關(guān)對案件作出相對不起訴決定時(shí)，從法律上講，案情已經(jīng)構罪，只是因為犯罪輕微，不需要判處刑罰，依法免于處罰才作出不起訴決定。這種不起訴顯然不能說(shuō)明原來(lái)拘留他逮捕他錯了，這就不應賠。

　　顧永忠說(shuō)，他看到草案二次審議稿在第十九條“屬于下列情形之一的，國家不承擔賠償責任”的第四款里這樣寫(xiě)道：“依照刑事訴訟法的規定作出撤銷(xiāo)案件、不起訴決定，不予追究刑事責任，但基于同一違法事實(shí)，依法受到行政處罰或者處分的”。

　　顧永忠認為這一款的擬定尚不周?chē)��！叭绻麌�家沒(méi)有給予行政處罰而檢察機關(guān)卻作出相對不起訴決定，那怎么辦？”

　　據顧永忠介紹，我國司法實(shí)踐中有些案件就是這樣———檢察機關(guān)作出不起訴決定時(shí)，并不再作一個(gè)行政處罰或處分。他的擔心在于：如果不把這類(lèi)案件完全排除在賠償之外，檢察機關(guān)若想規避?chē)�家賠償，就有可能還要加以處分和處罰。

　　“我個(gè)人認為，相對不起訴就不應當賠償，不論給沒(méi)給行政處分或處罰，只要作出相對不起訴，那就不應當處罰。但是，這要有一個(gè)前提，即相對不起訴必須是本人同意的�！�

　　在顧永忠看來(lái)，這個(gè)前提的理由是：因為同意相對不起訴，等于當事人事實(shí)上認識到原來(lái)的行為是有罪的，并且接受了國家司法機關(guān)對他作出不追究刑事責任的不起訴決定。同意相對不起訴，就意味著(zhù)他無(wú)權或放棄了申請賠償決定這樣的要求。(本報記者 杜萌)