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　　10月27日，關(guān)于修改國家賠償法的決定草案(以下簡(jiǎn)稱(chēng)決定草案)提交十一屆全國人大常委會(huì )第十一次會(huì )議審議，全國人大法律委員會(huì )副主任委員洪虎表示:“如果意見(jiàn)比較一致，作進(jìn)一步修改后，由本次常委會(huì )審議通過(guò)�！钡�是，在10月31日下午的全體會(huì )議上，決定草案沒(méi)有交付表決。

　　國家賠償法已經(jīng)實(shí)施了14年，1995年出臺時(shí)被譽(yù)為“中國法治建設的里程碑”，成為國家尊重和保障人權的重要體現。2008年10月，國家賠償法修正案(草案)首次提請十一屆全國人大常委會(huì )審議，本次是第三次提交審議。

　　在10月31日全國人大常委會(huì )辦公廳舉行的新聞發(fā)布會(huì )上，全國人大常委會(huì )辦公廳新聞局巡視員、副局長(cháng)何紹仁透露，決定草案未提交表決的原因是，在審議中，一些常委會(huì )組成人員對草案的有些規定，如“賠償原則”和“賠償程序”等方面的規定，提出了一些不同的意見(jiàn)，經(jīng)全國人大常委會(huì )委員長(cháng)會(huì )議決定，關(guān)于修改國家賠償法的決定草案擬繼續深入研究、修改。

　　記者在采訪(fǎng)中發(fā)現，決定草案尚有三大焦點(diǎn)問(wèn)題需要解決。

　　A 焦點(diǎn)一：新增免責條款保留還是刪除

　　胥敬祥，河南省鹿邑縣楊湖口鄉閆胥莊農民，從1992年起，在幾乎沒(méi)有任何有效證據的情況下，他被錯捕、錯判，含冤入獄13年，于2005年3月15日被無(wú)罪釋放。2005年6月，他提出了國家賠償申請，最終卻沒(méi)有得到任何賠償。對此，中國人民大學(xué)學(xué)者劉品新曾評論說(shuō)，現行國家賠償法給司法機關(guān)“規避責任”留出了太大的空間。

　　學(xué)者所詬病的，其實(shí)是在國家賠償法中居于核心地位的賠償原則———“歸責原則”，即國家承擔賠償責任的根據。因為現行國家賠償法第二條第一款規定:“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利�！边@一規定中的“違法”二字，決定了我國國家賠償的基本原則為“違法歸責原則”。據此，即便胥敬祥案的結果錯了，但是如果司法機關(guān)能證明自己辦案的法律程序沒(méi)有錯，胥敬祥便得不到國家賠償。

　　讓學(xué)者欣喜的是，決定草案把“違法”二字去掉了。決定草案將原法條修改為“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織的合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利”�！斑@就等于認可了‘結果責任原則’�！敝袊�政法大學(xué)教授馬懷德表示，這意味著(zhù)不管辦案機關(guān)有錯沒(méi)錯，違法不違法，受害人只要受到了不應當受到的對待，就有權利請求賠償。

　　對此，委員們也有不同意見(jiàn)。本次分組審議中，周聲濤委員表示，在一般情況下，可以利用國家賠償法進(jìn)行賠償。但是在處理突發(fā)事件、群體性事件和嚴重打砸搶燒事件時(shí)，為了平息事態(tài)，維護社會(huì )穩定、國家安全，在緊急情況下，“該抓的抓了，抓了以后，通過(guò)甄別，該放的就放”，對此，“適用國家賠償法，操作起來(lái)有難度”。

　　記者注意到，決定草案第十九條規定了七項免責情形，其中第四項是新增的一項，即依照刑事訴訟法的規定采取拘留、逮捕措施后，決定撤銷(xiāo)案件、不起訴、不予追究刑事責任，但基于同一違法事實(shí)，依法受到行政處罰或者處分的，國家不承擔賠償責任。

　　“我認為這既談了刑事處罰，又談了行政處罰，完全是兩回事。這樣規定的話(huà)，可能會(huì )使有些機關(guān)免責�！眹酪孕挛瘑T直言不諱:“這是一個(gè)矛盾，建議刪除這一項�！�

　　B 焦點(diǎn)二：賠償范圍應否擴大

　　日前發(fā)生在上海等地的“釣魚(yú)執法”事件備受公眾關(guān)注。在分組審議時(shí)，陳秀榕委員建議，在本法中加入可對“釣魚(yú)式執法”等不正當取證的行政行為提出國家賠償的規定，以嚴格控制類(lèi)似不正當行政行為在一般行政事件中的濫用。

　　最高立法機關(guān)關(guān)注民生，緊扣社會(huì )熱點(diǎn)，不止于對“釣魚(yú)執法”的關(guān)注。今年初發(fā)生的“躲貓貓”事件也引起了委員們的深思。

　　記者看到，決定草案新增規定，行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權時(shí)，以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的，受害人有取得賠償的權利。草案三審稿還將“看守所”也納入了賠償義務(wù)機關(guān)范圍。相關(guān)條文修改后，刑事賠償的賠償義務(wù)機關(guān)由原來(lái)的“行使偵查、檢察、審判、監獄管理職權的機關(guān)”變?yōu)椤靶惺箓刹�、檢察、審判職權的機關(guān)以及看守所、監獄管理機關(guān)”。

　　在本次常委會(huì )審議期間，也有學(xué)者對“看守所”列為賠償義務(wù)機關(guān)有不同看法，中國人民大學(xué)法學(xué)院講師王貴松表示，無(wú)論從看守所的主管機關(guān)(公安機關(guān))還是從其自身職責上來(lái)看，將其認為是現行國家賠償法的賠償義務(wù)機關(guān)都是順理成章的，沒(méi)有必要再“納入”，這一修改屬于“可改可不改的內容”。

　　在國家賠償法實(shí)施的14年里，“國家賠償的范圍過(guò)窄”，受到的指責較多。草案三審過(guò)程中，有部分委員針對“賠償范圍”進(jìn)一步提出了建議。

　　“對受到傷害的進(jìn)行經(jīng)濟賠償是可以的，但是對于死亡的也一樣給予經(jīng)濟賠償，我認為值得推敲�！睏钣懒嘉瘑T認為，修改后的行政賠償的范圍中，5項里面有3項都涉及“死亡”，如第三項便是“以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的”。如果打死人以后給點(diǎn)錢(qián)就完了，相當于“花錢(qián)買(mǎi)命”，往往會(huì )造成負面的社會(huì )影響。他建議對“死亡”這兩個(gè)字給予慎重考慮。

　　另一項“擴大國家賠償范圍”的規定，體現了最高立法機關(guān)的人文情懷，即草案明確列入的“精神損害賠償”。草案一審稿、二審稿和決定草案均規定，致人精神損害的，應當在侵權行為影響范圍內，為受害人消除影響，恢復名譽(yù)，賠禮道歉;造成嚴重后果的，應當支付相應的精神損害撫慰金。

　　在草案二審期間，何曄暉、姜興長(cháng)、范徐麗泰等委員認為，草案的這一規定較原則，隨意性大，操作性差，法官的自由裁量與當事人的請求之間存在扯皮空間，建議對精神損害賠償予以細化，進(jìn)一步明確具體計算標準。

　　在10月27日決定草案提請審議時(shí)，全國人大法律委員會(huì )副主任委員洪虎表示，對于精神損害賠償的標準問(wèn)題，法律委員會(huì )經(jīng)同有關(guān)部門(mén)和法律專(zhuān)家反復研究認為，考慮到國家賠償案件情況千差萬(wàn)別，非常復雜，對精神損害賠償的標準，“在實(shí)踐經(jīng)驗不足的情況下，不宜在法律中作出具體規定，可在司法實(shí)踐中根據案件的具體情況由司法解釋予以明確”。

　　C 焦點(diǎn)三：賠償程序的法律性質(zhì)有待明確

　　“現有的國家賠償程序不合理，因為需要賠償義務(wù)機關(guān)‘自證其罪’�！�11月1日國家行政學(xué)院教授楊小軍在接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，現行的國家賠償法規定的賠償程序，要求侵害單位自己承認侵害行為，并出具書(shū)面文字，再進(jìn)行賠償，這就相當于要國家機關(guān)“自己打自己耳光”，實(shí)在太難了。老百姓不得不反復申訴、反復上訪(fǎng)。

　　優(yōu)化賠償程序，是各方的共同期待，決定草案為此作出了最新修改。10月27日，洪虎介紹，為保證賠償委員會(huì )公正處理賠償請求，進(jìn)一步完善相關(guān)程序，經(jīng)研究，法律委員會(huì )建議對刑事賠償程序作如下修改:增加規定人民法院賠償委員會(huì )可以組織賠償請求人和賠償義務(wù)機關(guān)進(jìn)行質(zhì)證;將賠償委員會(huì )處理疑難、復雜、重大賠償案件可以延長(cháng)的期限由一個(gè)月修改為三個(gè)月;將人民法院賠償委員會(huì )由三至七名審判員組成，修改為“由人民法院三名以上審判員組成”;增加規定賠償義務(wù)機關(guān)認為賠償委員會(huì )的決定確有錯誤的，可以向上一級人民法院賠償委員會(huì )提出申訴，上一級人民法院賠償委員會(huì )如發(fā)現賠償決定違反本法規定，可以直接審查并作出決定。

　　記者看到，決定草案還新增規定:“最高人民檢察院對各級人民法院賠償委員會(huì )作出的決定，上級人民檢察院對下級人民法院賠償委員會(huì )作出的決定，發(fā)現違反本法規定的，應當向同級人民法院賠償委員會(huì )提出意見(jiàn)，同級人民法院賠償委員會(huì )應當在兩個(gè)月內重新審查并依法作出決定�！�

　　呂薇委員贊同草案的這一修改，她認為，賦予檢察機關(guān)對法院賠償委員會(huì )進(jìn)行監督的權力，“對解決法院‘既當運動(dòng)員、又當裁判員’的問(wèn)題，對更好地保護當事人的合法權益具有重要意義�！比珖�人大內務(wù)司法委員會(huì )委員戴玉忠也告訴記者:“這一規定體現了憲法確立的檢察機關(guān)是法律監督機關(guān)的地位，有利于保障當事人的合法權利，是新確立的刑事賠償救濟方式�！�

　　呂薇建議草案賦予檢察機關(guān)必要的監督措施和手段，即在草案第三十條再增加一款:“人民檢察院依照前款規定履行職責，有權調查有關(guān)情況，調取案卷等有關(guān)材料”。

　　不過(guò)，在分組審議中，對決定草案現有的賠償程序方面的規定，有委員提出了不同建議�！艾F在的賠償決定程序在法律性質(zhì)上不是很清楚�！苯�興長(cháng)委員說(shuō)，根據現行規定，法院的賠償委員會(huì )采取的是決定程序，而不是審判程序，這就帶來(lái)三個(gè)問(wèn)題:決定程序不是公開(kāi)進(jìn)行的，缺乏公信力;沒(méi)有雙方當事人的意見(jiàn)和辯論，當事人的訴權不能完全保障和實(shí)現;決定程序實(shí)行一決終局制，而不是兩審終審制，如果決定有失公平，當事人不大可能獲得及時(shí)有效的救濟。

　　姜興長(cháng)進(jìn)一步建議，在法院設立專(zhuān)門(mén)的國家賠償審判機構(如國家賠償審判庭)，把國家賠償案件作為一類(lèi)法律糾紛案件，通過(guò)訴訟程序來(lái)審理和判決，并入統一的訴訟程序和審級制度系統之中。

　　“大家認為賠償的程序還是比較繁雜，賠償時(shí)間大概要9個(gè)月。在實(shí)踐中，一個(gè)賠償案件走下來(lái)可能要1至2年。建議更多從人文關(guān)懷方面加以考慮，在時(shí)間和程序上予以縮短和簡(jiǎn)化�！狈纸M審議時(shí)，列席本次常委會(huì )的全國人大代表周家貴表示。

　　關(guān)于舉證責任，陳秀榕委員說(shuō):“鑒于國家賠償案件雙方為公民和國家機關(guān)，處于不對等地位，建議將主要舉證責任由賠償義務(wù)機關(guān)承擔�！�

　　此外，賠償經(jīng)費問(wèn)題也是委員們考慮較多的，李傳卿、汪光燾等委員都表示，草案規定的“賠償費用列入各級財政預算，并由國務(wù)院制定具體辦法”很好，為了保障法律的規定能夠落實(shí)，建議國務(wù)院盡快出臺辦法。李傳卿委員還建議，要特別注意對賠償費用的預算作出強制性規定，增加預算的剛性要求，同時(shí)明確要接受同級人大常委會(huì )的監督，“否則，經(jīng)費不保證，賠償就會(huì )成為一句空話(huà)，很難取信于民”。（鄭赫南）