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　　(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)

　　人們有理由期待，在各地頻發(fā)的拆遷對抗性事件，能產(chǎn)生一種倒逼效應，從而讓這種外部壓力轉化為制度變革的內在動(dòng)力

　　《拆遷條例》，改還是不改？

　　本刊記者/韓永

　　近兩年，因強拆而引發(fā)抵抗的事件已有多起。長(cháng)期關(guān)注拆遷問(wèn)題的社科院農村所研究員于建嶸公開(kāi)發(fā)文說(shuō)，中國的拆遷問(wèn)題，已經(jīng)到了“民不畏死”因而“莫要以死懼之”的地步了�！按耸轮�破題，需要另尋他途�！�

　　對“肇事者”之一——《城市房屋拆遷管理條例》(下簡(jiǎn)稱(chēng)“條例”)的改造成為備選的路徑之一。今年11月7日，北大法學(xué)院沈巋、王錫鋅、陳端洪、姜明安、錢(qián)明星等5位教授以公民身份上書(shū)全國人大，力陳該條例與上位法的諸多沖突，建議對沖突之處予以撤銷(xiāo)或修改。

　　北京才良律師事務(wù)所律師、著(zhù)名拆遷律師王才亮同時(shí)建議，這種修改不應止于對該《條例》的動(dòng)刀，而應該覆蓋整個(gè)拆遷制度。他說(shuō)，各地頻頻發(fā)生的拆遷案件，或可對這一過(guò)程產(chǎn)生一種倒逼效應。

　　強拆前傳

　　這些人命攸關(guān)的拆遷事件，在強拆之前，拆遷人大多已在法律上埋好了“伏筆”——《條例》規定，在強拆之前，拆遷人先要通過(guò)兩道關(guān)。

　　第一關(guān)是取得拆遷許可證。頻繁的拆遷事件發(fā)生后，拆遷人和相關(guān)的政府部門(mén)廣為援用的一個(gè)辯詞，就是其拆遷的手續齊全。而其中的一個(gè)重要的手續，是拿到拆遷許可證。

　　但在“上書(shū)五教授”之一的王錫鋅教授看來(lái)，現行《條例》所規定的拆遷許可程序的背后，存在著(zhù)天然的巨大漏洞，它使得拆遷許可證的獲得，一開(kāi)始就陷入一種“拿自家的耙子，去拆人家墻”的邏輯悖論中。這一漏洞就是：拆遷許可，本應以對被拆遷人房屋所有權的有效征收，即贖買(mǎi)房屋的所有權作為前提，但在《條例》對拆遷許可設定的5個(gè)條件中，根本就沒(méi)有有效征收這一項。

　　《條例》第七條，對拆遷人申請拆遷許可證所設定的條件共有5個(gè)：一、要有建設項目批準文件；二、要有建設用地規劃許可證；三、要有國有土地使用權批準文件；四、要有拆遷計劃和拆遷方案；五、要有辦理存款業(yè)務(wù)的金融機構出具的拆遷補償安置資金的證明。

　　“就是說(shuō)，拆遷人只要獲得用地的許可，不需要房屋所有人的同意，就可獲得拆遷許可證�！蓖蹂a鋅說(shuō)。一位代理過(guò)多起拆遷案件的北京律師打了個(gè)比方：“這就等于說(shuō)，在我手握房屋所有權的情況下，別人已經(jīng)背著(zhù)我，把我的房子給處分了�！薄岸�一個(gè)合法的程序應該是：你先把我的所有權買(mǎi)走，你才有權處分。這個(gè)買(mǎi)走所有權的程序，就是征收�！�

　　在取得拆遷許可證后，按照《條例》的規定，拆遷人開(kāi)始進(jìn)入對被拆遷房屋定價(jià)的階段。之所以說(shuō)是“定價(jià)”，而不是“討價(jià)還價(jià)”，是因為這一過(guò)程很容易被政府主管部門(mén)的一紙裁決強行中斷�！稐l例》第十六條規定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議的，經(jīng)當事人申請，由房屋拆遷管理部門(mén)裁決�！�

　　此處所指“當事人”，既包括拆遷人，也包括被拆遷人。但上述拆遷律師告訴《中國新聞周刊》，在實(shí)踐中向房屋拆遷部門(mén)申請裁決的，絕大多數是拆遷人，“一方面是因為他們更關(guān)注拆遷的進(jìn)度，另一方面，作出裁決的機關(guān)，正是之前簽發(fā)拆遷許可證的機關(guān)。該機關(guān)在上一個(gè)環(huán)節中罔顧被拆遷人利益的表現，已經(jīng)傳達出一個(gè)清晰的信號：在拆遷人與被拆遷人之間因補償問(wèn)題爭執不下時(shí)，它會(huì )選擇站在拆遷人這一邊�！�

　　甚至有拆遷人摸準此脈，對拆遷公告密而不發(fā)或者發(fā)在別人看不到的地方，以免引發(fā)被拆遷人的糾纏。待到公告期滿(mǎn)，馬上訴諸裁決，讓被拆遷人猝不及防�！氨本┚陀羞^(guò)這樣的案例，”北京才良律師事務(wù)所律師王才亮告訴《中國新聞周刊》。

　　在裁決這一關(guān)被輕易攻破后，強拆就已經(jīng)迫在眉睫了�！稐l例》第十七條規定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關(guān)部門(mén)強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門(mén)依法申請人民法院強制拆遷�！�

　　裁決規定的搬遷期限一般較短，上海閔行區近日廣為關(guān)注的“一個(gè)女人的燃燒瓶和政府鏟車(chē)的拆遷大戰”的主角潘蓉，在收到行政裁定的第15天，就等來(lái)了隆隆推進(jìn)的大型挖掘機。

　　利益鏈條

　　拆遷人的定價(jià)申請之所以能輕易獲批，受訪(fǎng)的多位業(yè)內人士分析稱(chēng)，是因為地方政府在背后有扯不清的利益聯(lián)系。

　　一個(gè)顯而易見(jiàn)的證據，是一些遭遇強拆的房子，其價(jià)格在裁定中嚴重被壓低。潘蓉400多平方米的四層小樓，在裁定中能夠獲得的補償，是每平米761元的房屋重置補貼，再加上1480元的土地補償。而在同一地段，商品房的價(jià)格已經(jīng)賣(mài)到1.5萬(wàn)元一平米。潘蓉對前來(lái)動(dòng)員的政府官員說(shuō)：“我這棟房子，你給我67萬(wàn)元。我現在給你70萬(wàn)元，你就給我買(mǎi)一個(gè)差不多屋況的，怎么樣？”對方回答說(shuō)這根本不可能。

　　上文提到的拆遷律師告訴《中國新聞周刊》，在總的成本既定的情況下，開(kāi)發(fā)商愿意在招拍掛中為土地出價(jià)的高低，與其可能為拆遷所付出的成本成反比�！霸诓疬w中付出的成本越小，開(kāi)發(fā)商越肯為土地付出高價(jià)，反之亦然。這就將政府和被拆遷人置于天平的兩端。地方政府如果想從土地中獲利，就不得不通過(guò)手中的權力，壓低對被拆遷人的補償價(jià)格�！�

　　上海的潘蓉事件還有一個(gè)插曲：在閔行區政府和拆遷人樞紐工程建設公司簽訂的土地拆遷大包干協(xié)議中，該公司委托給區政府的征地款是每畝地130萬(wàn)元，整個(gè)虹橋機場(chǎng)的拆遷費用高達148億元。但是補貼到被拆遷人手中的征地款是每畝38萬(wàn)元。剩下的每畝近100萬(wàn)元的補償款哪兒去了？閔行區虹橋樞紐動(dòng)遷指揮部主任吳仲權解釋說(shuō)，該地塊是在政府的擴建消息傳出后才大幅提升的，因此由之產(chǎn)生的土地增值價(jià)值不應該由群眾取得。

　　王才亮還向《中國新聞周刊》提到了地方政府與開(kāi)發(fā)商合作的一種發(fā)生變異的形式。他說(shuō)，由于土地出讓金還要上繳給中央30%，有些地方政府正謀劃著(zhù)將其中的一部分轉化成拆遷費用�！氨热缤恋爻鲎尳鸨緛�(lái)有一個(gè)億，我只收你2000萬(wàn)，另外的8000萬(wàn)就搞成拆遷費用。前者是要進(jìn)中央財政預算的，后者則不進(jìn)�！敝劣诳赡軙�(huì )在招拍掛中失去競爭力，王才亮說(shuō)，一個(gè)常用的規避辦法就是找一個(gè)關(guān)聯(lián)公司作為競標的陪襯。

　　倒逼改革

　　在拆遷引發(fā)的群體性事件頻發(fā)的大背景下，拆遷制度的改革重被提上日程。這一改革的路徑有兩個(gè)，一個(gè)是從理論上完善拆遷制度，二是在現實(shí)中借案件倒逼該制度改革。

　　“上書(shū)五教授”之一的王錫鋅教授認為，這一改革的核心在于要平抑政府的利益沖動(dòng)。他說(shuō)，要做到這一點(diǎn)，從制度設計上可以分幾步走：一是強調必須是為了公共利益才能拆遷�！吧虡I(yè)開(kāi)發(fā)不能由政府出面”。

　　何為公共利益？王錫鋅說(shuō)在《物權法》起草時(shí)，曾有人提出對公共利益做一個(gè)清楚的描述、列舉，但由于一些人的反對未遂。他說(shuō)，現在對其進(jìn)行明確的列舉是不太可能的，但可以通過(guò)兩個(gè)程序予以彌補，一是可以規定一些原則，二是再配置一個(gè)要利益相關(guān)者以及公眾廣泛參與的程序�！氨热缗f城改造，其實(shí)就是商業(yè)開(kāi)發(fā)，但政府可能說(shuō)是公共利益，這時(shí)候就應有討論。這就能打破地方政府對公共利益界定的壟斷性話(huà)語(yǔ)權�！�

　　這一制度設計的第二步，就是規定即便拆遷是為了公共利益，也要有公平的補償�！笆裁词枪�平？最重要的就是市場(chǎng)比較。你拆我們房子，我們可以按照同一地段同樣房子的市值作比較。是拆遷時(shí)候的市值，而不是以前的�！蓖蹂a鋅說(shuō)：“如果真能給予市場(chǎng)價(jià)格的補償，政府拆房子賣(mài)地就沒(méi)有差價(jià)了。如果不是為了公共利益，(地方政府)就沒(méi)必要考慮拆了�！蓖蹂a鋅說(shuō)，如果能做到這個(gè)，就等于抽掉了地方政府強勁的利益驅動(dòng)，無(wú)異于釜底抽薪。

　　第三步，是將補償從現有的拆遷階段提至征收階段。這樣不僅可以修補《條例》與幾個(gè)上位法之間的沖突，還會(huì )漸次扶起已經(jīng)倒下的多米諾骨牌�！捌渲械囊�義在于，拆遷一定要在征收完成后進(jìn)行，而征收的完成則以補償的完成作為前提”。

　　至于在雙方因價(jià)格問(wèn)題爭執不下時(shí)應如何處理的問(wèn)題，王錫鋅建議像國外一樣，引入第三方評估機構，而不是像現在這樣由難逃利益干系的政府有關(guān)部門(mén)進(jìn)行裁定。

　　王錫鋅說(shuō)，在這一領(lǐng)域，最主要的立法其實(shí)不應該是拆遷法，而應該是不動(dòng)產(chǎn)的征收與補償法�！皯�該對《物權法》第42條有關(guān)征收補償的規定立一個(gè)配套的法律，而我們現在關(guān)注的僅僅是末端”。

　　但這一制度設計如何轉化為現實(shí)？全國人大法工委法規備案室官員對5教授的上書(shū)回應說(shuō)，國務(wù)院正在準備修改《城市房屋拆遷管理條例》，目前已組織相關(guān)部門(mén)再次進(jìn)行前期的立法調研工作。據《中國新聞周刊》了解，國務(wù)院法制辦于12月16日對《城市房屋拆遷管理條例》進(jìn)行專(zhuān)項研討。像當年孫志剛案引發(fā)收容遣送條例廢除一樣，此次由唐福珍案引發(fā)的法律修改，也許值得期待�！�