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　　公共利益如何界定一直都是拆遷條例修改過(guò)程中最焦灼的問(wèn)題之一。近日，在鄭州大學(xué)中國土地法律制度研究中心舉辦的一場(chǎng)研討會(huì )上，公開(kāi)了由其草擬的《城市房地產(chǎn)征收補償法(建議稿)》，其中，對公共利益作出了界定，并以列舉的方式明確了公共利益的范圍。

　　雖然專(zhuān)家們對以列舉的方式界定公共利益范圍基本無(wú)異議，但公共利益的具體范疇卻備受爭議，與會(huì )的30多位專(zhuān)家學(xué)者，以及多年代理拆遷案件的律師，都認為建議稿中公共利益的規定差強人意，一天的討論下來(lái)，專(zhuān)家們仍然無(wú)法達成共識。

　　北京大學(xué)法學(xué)院副院長(cháng)沈巋教授接受中國青年報記者采訪(fǎng)時(shí)表示，理性的公共利益界定模式是：法規列舉＋民主程序＋司法程序。

　　公共利益誰(shuí)來(lái)定

　　建議稿第8條規定，公共利益是指法律、地方性法規或縣級以上人大及其常委會(huì )決議所確定的公共用途。

　　在研討會(huì )上，有專(zhuān)家對此提出了質(zhì)疑，地方人大及其常委會(huì )是地方國家權力機關(guān)，負責監督和指導地方人民政府的工作，不宜介入界定公共利益這樣的具體事務(wù)。

　　沈巋在接受中國青年報采訪(fǎng)時(shí)，給出了反對這樣規定的更為具體的理由。

　　他認為，理論上，全國或地方人大及其常委會(huì )是人民代表機關(guān)，是各個(gè)利益階層表達利益主張、相互溝通、彼此妥協(xié)，從而形成公共利益共識的平臺。然而，實(shí)踐中，尤其是在中國當前的制度框架之中，以地方人大及其常委會(huì )的決議來(lái)確定某個(gè)項目是否符合公共利益，會(huì )存在很多弊害。

　　“地方人大與地方政府之間的微妙關(guān)系，使得地方人大很少會(huì )對地方政府的公益項目提議形成有效的制約�！鄙驇h說(shuō)，如果地方政府的公益項目提議經(jīng)過(guò)地方人大決議合法化后，地方政府等于是轉移了決策的責任，地方人大在程序上、形式上的投票表決，會(huì )成為地方政府的保護傘。

　　沈巋表示，在國外，地方議會(huì )對公共利益的決定，當事人不服，還是可以提交法院請求審查�！翱稍谖覈�當前的司法制度下，地方人大的決議，是不可能再交由法院來(lái)審查的，相比地方政府的公益決策，后者還可以被法院審查，還有進(jìn)一步討論、辯論的機會(huì )�！�

　　營(yíng)利不等于非公益

　　建議稿第8條第2項規定，“非營(yíng)利性”的基礎設施、公共設施、社會(huì )公益事業(yè)用地，也屬于公益性項目建設，可以申請征收用地，這包括非營(yíng)利性的城市基礎設施、交通、水利、科研、教育、醫療衛生、體育、文化、社會(huì )福利、勞動(dòng)保障、計劃生育、公共廣播電視及無(wú)線(xiàn)電監測設施等用地。

　　以營(yíng)利與否來(lái)區分公益與非公益，遭到了來(lái)自學(xué)者和企業(yè)家兩方的質(zhì)疑。

　　“目前，由于公用事業(yè)存在民營(yíng)化的發(fā)展趨向，而且也取得了單純依靠政府建設、經(jīng)營(yíng)所無(wú)法達到的良好效果，因此，僅僅以利潤存在為由，就認定是商業(yè)性開(kāi)發(fā)是不妥當的�！鄙驇h說(shuō)。

　　北京首創(chuàng )股份有限公司就是一家致力于推動(dòng)公用基礎設施產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的國有控股上市公司，專(zhuān)注于城市供水和污水處理的投資及運營(yíng)管理。

　　目前，公司在北京、湖南、安徽、深圳等省市控股與參股的水務(wù)項目已達27個(gè)，共擁有1000萬(wàn)噸／日的水處理能力。

　　北京首創(chuàng )股份有限公司總經(jīng)理潘文堂認為，公共利益不能糾纏于營(yíng)利和非營(yíng)利，這個(gè)不是核心。這是老百姓都需要的，也是可以通過(guò)市場(chǎng)化來(lái)提供高效的服務(wù)，“成本才是最關(guān)鍵的”。

　　如果政府來(lái)做，成本是最低的，那就可以政府來(lái)運行；但反過(guò)來(lái)講，如果企業(yè)的運行成本比政府還要低，就可以交給企業(yè)來(lái)運行。潘文堂說(shuō)，比如地鐵，如果因為是公益事業(yè)就不節約成本、一切按非常規的預算，實(shí)際上一個(gè)億的項目最后做了五個(gè)億，這樣對公眾來(lái)講是不公平的。

　　潘文堂認為，公共利益應該是“涉及全體公眾所需要的服務(wù)或者需求”，個(gè)別需要的就不能構成公共利益，“第一是全體公眾；第二是他們所需要的服務(wù)或者需求；第三，成本應該是合理的�！北热缯f(shuō)，城市發(fā)展了，供水能力不足要建自來(lái)水廠(chǎng)，單純讓企業(yè)去征這個(gè)地市是非常難的，可如果不建這個(gè)水產(chǎn)，可能整個(gè)城市的供水就保證不了，所以這個(gè)時(shí)候，政府的介入就非常有必要了，這就是真正的公共利益。

　　公共利益應有程序保障

　　國務(wù)院法制辦主任曹康泰曾表示，拆遷條例修改，首先面對的是如何界定公共利益的問(wèn)題。征收條例將會(huì )采取列舉的方式界定公共利益，且傾向于采取對公共利益進(jìn)行范圍較窄的界定，但這遭遇了地方的不同意見(jiàn)，地方希望能夠將之界定的寬一點(diǎn)。

　　對公共利益進(jìn)行范圍較窄的界定，是很多專(zhuān)家學(xué)者的共識。北京義派律師事務(wù)所律師王振宇認為，只有在涉及國家安全、社會(huì )安全的項目，以及緊急狀態(tài)下，才可以定性為公共利益。

　　“政府的某一個(gè)部門(mén)無(wú)法代表公共利益，”潘文堂說(shuō)，公眾不能不明不白“被代表”，公共利益應該透明，公眾對此享有知情權，而且要有一個(gè)公開(kāi)明確的程序來(lái)保障。

　　沈巋認為，法律、行政法規或地方性法規可以對公共利益事項盡可能進(jìn)行列舉，明確公共利益事項的大致范圍，但列舉并不能解決問(wèn)題。一方面，即便是屬于列舉事項范圍的，如新建小學(xué)符合教育這一公共利益事項，也有可能會(huì )存在當地是否需要新辦這一小學(xué)的爭議；另一方面，有些沒(méi)有列舉的事項，如招商引資計劃，也有可能會(huì )給當地帶來(lái)比較大的公共利益。

　　沈巋建議，除了列舉以外，應該有個(gè)民主程序，“即政府提議的公益項目，應該有當地的民眾共同來(lái)參與討論，形成一種公共議論，政府必須具體指明公益體現在什么地方，利害關(guān)系人或者廣大民眾也都可以對政府的提議及說(shuō)明表達不同意見(jiàn)，只有這樣，才能制約政府濫用權力，也能對公共利益形成共識�！�

　　“經(jīng)過(guò)民主的公共議論程序以后，政府仍然有權對是否符合公益作出決策�！鄙驇h說(shuō)，若被征收人不服該決策，還可以向法院提起行政訴訟。

　　沈巋的此項建議有著(zhù)更深刻的考量，由于征收主體是縣級以上人民政府，按照現在的管轄規則，以縣級人民政府為被告的，由中級人民法院為一審被告，被征收人不服一審判決，還可以起訴到高級人民法院，這在一定程度上可以使司法擺脫地方政府的影響。