對話(huà)人:
法制日報記者 杜曉
中央黨校政法部教授 林喆
對話(huà)動(dòng)機:
1月12日,在中國共產(chǎn)黨第十七屆中央紀律檢查委員會(huì )第五次全體會(huì )議上,中共中央總書(shū)記胡錦濤發(fā)表了重要講話(huà),他強調,建設科學(xué)嚴密完備管用的反腐倡廉制度體系,不斷取得黨風(fēng)廉政建設和反腐敗斗爭新成效。
而早在1月8日,中紀委副書(shū)記李玉賦在中央紀委監察部召開(kāi)的新聞通氣會(huì )上透露,目前,中紀委、監察部與中組部、公安部、司法部、外交部等多個(gè)部門(mén)建立了防范違紀違法公職人員外逃工作協(xié)調機制部際聯(lián)席會(huì )議制度。與此同時(shí),媒體爆出一組令人吃驚的數據:近30年來(lái),外逃官員數量約為4000人,攜走資金約500多億美元,算起來(lái)人均卷走約1億元人民幣。
國內著(zhù)名反腐學(xué)者、中央黨校政法部教授林喆長(cháng)期關(guān)注貪官外逃的有關(guān)情況,并曾在2009年年底作出預測,在未來(lái)的反腐工作中最引人注目的一大新氣象將是,“貪官出逃的機會(huì )越來(lái)越渺!。就這一問(wèn)題,記者與林喆展開(kāi)了對話(huà)。
□對話(huà)
記者:新年伊始,中紀委便召開(kāi)新聞通氣會(huì ),宣布建立防范違紀違法公職人員外逃工作協(xié)調機制部際聯(lián)席會(huì )議制度。您認為上述信息的意義何在?
林喆:實(shí)際上,早在2008年7月22日,在中紀委會(huì )同23個(gè)部門(mén)召開(kāi)的實(shí)施《聯(lián)合國反腐敗公約》第二階段有關(guān)工作會(huì )議上,中共中央政治局常委、中紀委書(shū)記賀國強就強調,要繼續做好實(shí)施公約第二階段有關(guān)工作,兌現承諾,履行公約義務(wù),堅決懲治腐敗。其間,中央有關(guān)負責人在強調第二階段的主要任務(wù)時(shí),提出了建立“執法合作、司法協(xié)助、外逃人員遣返、涉案資金返還方面的反腐敗國際合作機制”。
此次中紀委的通氣會(huì )可以視為是上一次會(huì )議的延續和具體的落實(shí)。相對于之前的會(huì )議,此次會(huì )議布置了更詳細的工作,建立了更具操作性的制度,這預示著(zhù)今年將會(huì )是追堵外逃貪官相關(guān)措施有效實(shí)施的一年。相信在未來(lái),我國將會(huì )和一些國家特別是發(fā)達國家建立雙邊引渡協(xié)議,由此將會(huì )有一批相當數量的外逃貪官從國外被引渡回國接受法律的審判。
此外,我國對出國考察、涉外經(jīng)濟活動(dòng)的環(huán)節將更為重視,“口子”將被扎緊,官員出國的審查手續將更為嚴格,官員出國以后的活動(dòng)也會(huì )受到更為嚴格的限制。這樣一來(lái),將會(huì )使得預防腐敗的措施更為前置,大大降低官員出逃的可能性。
追捕外逃貪官存兩大現實(shí)障礙
記者:在過(guò)去數年間,貪官外逃問(wèn)題一直引人關(guān)注,但此類(lèi)現象一直有增無(wú)減。根據您的研究,當前追捕外逃貪官遇到了哪些障礙?
林喆:一是司法引渡,二是返還資產(chǎn)原則的實(shí)踐。
我國在司法引渡方面與國際水平尚未能完全接軌。截至目前,雖然已經(jīng)有數十個(gè)國家與我國簽署了引渡協(xié)議,但是其中并沒(méi)有美國、加拿大等發(fā)達國家,而這些國家恰恰是貪官的“樂(lè )土”。在國際引渡合作中一直存在著(zhù)司法理念方面的種種差異,許多西方發(fā)達國家規定在以下情況下不引渡:如雙重犯罪、政治犯罪(某些貪官藉此要求所謂的“政治避難”)、國民、死刑犯,后來(lái)又增加了酷刑危險、歧視危險、公正審判無(wú)保障等。
記者:有研究表明,那些案值大、身份高的官員,最看中的是美國、澳大利亞、加拿大等移民國家。
林喆:是啊,倘若貪官腐敗數額巨大,留在國內將被判死刑,而逃出國后被引渡回來(lái)則可免于一死,那等于給貪官指明了一條出路,這將促使更多的貪官在犯了重罪之后逃往這些國家。
《聯(lián)合國反腐敗公約》的出臺在全世界引起了一連串反應,也為中國追捕、打擊外逃貪官提供了有力的法律保障,但在實(shí)踐中也面臨一些重要障礙,使人們陷入兩難境地。
記者:對于“返還資產(chǎn)原則的實(shí)踐”方面存在的障礙,又該如何理解?
林喆:就《聯(lián)合國反腐敗公約》所確立的返還資產(chǎn)的原則來(lái)講,只要能通過(guò)合法的途徑證明這筆資產(chǎn)是我國所有,由腐敗分子通過(guò)犯罪取得的國有資產(chǎn)就有可能被追回,但是這實(shí)施起來(lái)很困難。
比如舉證、判決財產(chǎn)的屬性等,都是很復雜的。發(fā)達國家從自身利益出發(fā),強調屬地管理,主張接管流入該國的資產(chǎn)。為了鼓勵各國聯(lián)合行動(dòng),聯(lián)合國反腐敗公約采用了被請求國的分享方式,規定被請求國可以扣除它在執法過(guò)程中的服務(wù)費用。也就是說(shuō),貪官所攜帶或轉出的國家財產(chǎn)很難被全額追回,最后還會(huì )有很大一部分流失在國外。
僅從這一點(diǎn)來(lái)看,腐敗分子給國家和人民造成的直接經(jīng)濟損失也是巨大的。
聯(lián)席制度引入金融機構意義重大
記者:近日有媒體公開(kāi)報道稱(chēng),“近30年來(lái),外逃官員數量約為4000人,攜走資金約500多億美元,算起來(lái)人均約1億元人民幣”。對于這組數據,您又是怎么看的?
林喆:上述數字與近年來(lái)貪腐的狀況是相吻合的,即“貪腐的級別越來(lái)越高,金額越來(lái)越大”。另一方面,貪官能夠把如此巨大的數字轉移到國外,說(shuō)明我們在制度上是存在漏洞的。比如,貪官很少會(huì )帶著(zhù)大筆現金出逃,那么,貪官準備出逃之前的資金轉移,有關(guān)方面有沒(méi)有覺(jué)察到?
實(shí)際上,大筆資金流出國外充分說(shuō)明,長(cháng)期以來(lái)廉政建設中存在的一大缺陷,就是像銀行這樣的金融機構沒(méi)有真正加入進(jìn)來(lái)。
記者:從您分析的情況看,追捕外逃貪官面臨種種困難和制度上的缺陷。那么,是不是可以這么說(shuō),要防止貪官外逃,工作重點(diǎn)還是應該放在“堵”上?
林喆:我認為,對于那些被群眾舉報不斷的官員的出國,應該特別慎重,因為這些官員很有可能就此出逃。還有,對于那些掌管著(zhù)重大經(jīng)濟項目資金的官員的出國也應該慎重。
尤其重要的一點(diǎn)是,在“堵”住貪官外逃的線(xiàn)路時(shí),要充分發(fā)揮金融機構的作用,因為紀檢監察人員是很難掌握貪官的經(jīng)濟情況的,而最了解貪官經(jīng)濟狀況的就是銀行。官員在出逃之前,會(huì )有很多跡象,比如說(shuō),換取大筆外幣,此時(shí)銀行就應該有所警惕。官員在換好外幣之后還會(huì )將其匯出,這也應該引起銀行的注意。
對于那些有重大嫌疑的官員,有關(guān)部門(mén)可以將名單提供給銀行,讓銀行關(guān)注這些人的資金流動(dòng)情況,及時(shí)匯報。具體到如何操作可以有內部規定。從這個(gè)意義上講,此次公布的聯(lián)席會(huì )議制度讓金融機構加入進(jìn)來(lái),有著(zhù)非常積極的意義。
治“裸官”應推行官員財產(chǎn)公示
記者:相對于反腐力度的加大,貪官的風(fēng)險意識也在加大,“裸體做官”現象的出現就是明證。此前,深圳在全國率先規定,配偶或子女均已移居國(境)外的“裸官”,今后將不能擔任深圳的黨政重要領(lǐng)導職務(wù)。
林喆:有關(guān)部門(mén)對于留后路的官員應保持一定警惕。在提拔任命時(shí)應特別小心,原則上不應委以涉及錢(qián)財尤其是重大資金或項目的管理權,應使他們遠離錢(qián)財,尤其是流動(dòng)資金。
此外,還應加強官員子女出國的審查制度,用重大事項報告制度加以規范,要求官員說(shuō)明子女出國費用的數額、來(lái)源、用途,并與該干部一年一度的收入申報情況聯(lián)系起來(lái)考察,增加公示環(huán)節。出于對官員家屬人身和財產(chǎn)保護的考慮,公示的范圍可以依情況而定,但至少應做到在黨內或領(lǐng)導班子內公開(kāi)。
應充分運用好聯(lián)合國反腐敗公約
記者:從制度建設的層面來(lái)看,未來(lái)的追堵外逃貪官工作應如何進(jìn)一步開(kāi)展?
林喆:在未來(lái)的追堵外逃貪官工作中,我國要充分運用聯(lián)合國反腐敗公約提供的平臺和渠道,積極參與反腐敗國際合作,努力在能力建設、追繳和返還腐敗資產(chǎn)等方面取得實(shí)質(zhì)性合作成果;同時(shí),應做好有關(guān)國內法與公約的銜接問(wèn)題,理順國家法律與其他反腐倡廉制度特別是相關(guān)黨內規定的關(guān)系,把公約的普適性與我國的特殊性結合起來(lái),認真履行相關(guān)國際義務(wù)。
此外,我國還應積極組織力量參與研究制定、細化公約規則的工作,及時(shí)提出我國關(guān)于公約規則細化、補充、完善的意見(jiàn)和建議,借鑒公約中規定的、符合中央反腐敗方針政策的理念、思路、措施,促進(jìn)懲治和預防腐敗體系的建設。
從此次參加會(huì )議所提到的部門(mén)來(lái)看,這些工作所涉及的領(lǐng)域是寬泛的,需要方方面面的共同努力,綜合治理才能完成。
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