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　　日前，財政部部長(cháng)謝旭人在全國財政工作會(huì )議上強調，2010年財政部要“推進(jìn)修訂預算法及其實(shí)施條例”。有專(zhuān)家向記者透露，預算法的修改已列入立法規劃，年內有望推出。

　　《中華人民共和國預算法》這部于1994年3月22日由第八屆全國人民代表大會(huì )第二次會(huì )議通過(guò)，于次年1月1日起實(shí)施的財政法制體系的重要法律，因其條文的粗疏、理念上的相對滯后，已遠不適應現實(shí)需要。正因此，近年每逢“兩會(huì )”期間，都不乏修改預算法的呼聲。

　　那么，修法到底應當從何處著(zhù)手？應當注意什么重大問(wèn)題？本報記者采訪(fǎng)多位專(zhuān)家，認為應重點(diǎn)關(guān)注預算支出，從預算支出控制入手修改預算法。

　　所有財政支出應完全納入預算統一管理

　　安徽大學(xué)法學(xué)院副院長(cháng)華國慶在接受《法制日報》記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)：“雖然預算權并不等同于行政權，但鑒于政府享有編制和執行預算等實(shí)質(zhì)性的權力，因此，預算法的首要理念就是要通過(guò)預算實(shí)現對政府財政收支權的有效控制，即預算控權。以此理念審視我國的預算法，存在不少缺陷。有些財政支出，由于種種原因，就沒(méi)有納入預算統一管理�！�

　　他舉例說(shuō)，為抵御世界金融危機，2008年底國務(wù)院出臺十項擴大內需措施，決定到2010年底政府投資4萬(wàn)億。之后這項決定報請了十一屆全國人大常委會(huì )第十五次會(huì )議，委員長(cháng)會(huì )議同意在全國人民代表大會(huì )批準預算前預撥一定比例的項目支出資金，在批準后按照批準預算執行。這項舉措對于積極應對金融危機當然意義重大。但我們的做法與“先有預算后有支出，無(wú)預算不支出”的現代預算原則不相吻合。委員長(cháng)會(huì )議的這種“一攬子”授權做法，將龐大的4萬(wàn)億財政支出，直接排斥在了預算審批監督之外。

　　同樣是為了抵御金融危機，美國政府也于2008年9月提出了7000億美元救市方案，該方案的實(shí)施卻是在獲得了參眾兩院通過(guò)并經(jīng)美國總統簽署《2008年緊急經(jīng)濟穩定法案》后才正式生效的。

　　事實(shí)上，把所有財政支出納入預算統一管理，有關(guān)部門(mén)也一直在努力著(zhù)。來(lái)自財政部的信息顯示，在編制2010年預算的過(guò)程中，財政部要求，各部委的各項收入和結余資金必須統一納入預算管理，部門(mén)預算要完整體現部門(mén)全部收入情況。未納入2010年預算的各類(lèi)收入、超預算收入和以前年度結余資金，未經(jīng)批準，年度內一律不得安排支出。此外，還要對政府性基金進(jìn)行預算編制，全面、準確反映各項基金收入來(lái)源，清晰反映基金支出總量、結構與方向。

　　應當建立預算支出公開(kāi)的制度

　　“預算支出應當公開(kāi)，這種公開(kāi)包括預算草案的事先公開(kāi)，允許社會(huì )大眾的參與，包括全國人大通過(guò)之后執行過(guò)程的公開(kāi)，同時(shí)還包括每年預算支出結果的公開(kāi)三個(gè)層次�！比A國慶說(shuō)。

　　有專(zhuān)家向記者表示，現在政府預算草案的起草、執行，都由政府做。監督也都屬于政府系統內部的監督，即國家審計署。但本著(zhù)政府預算支出來(lái)自于全體公民，每一個(gè)公民都有監督政府行為的現代法治理念，政府預算支出各個(gè)環(huán)節應向大眾公開(kāi)。

　　據記者了解，去年我國一些地方政府已經(jīng)開(kāi)始嘗試將政府支出進(jìn)行公開(kāi)。有專(zhuān)家表示：“有的是為了公開(kāi)而公開(kāi)，對于老百姓很關(guān)心的公款出國旅游、公款招待費等項目沒(méi)有公開(kāi)。但這還算是比較好的，而有的政府官員對于社會(huì )大眾的質(zhì)疑，竟然擺出一副市井無(wú)賴(lài)的做法，好像公開(kāi)是恩賜，而不公開(kāi)則理直氣壯�！�

　　華國慶說(shuō)，政府在預算執行過(guò)程中隨意性大是一個(gè)不爭的事實(shí)。自預算法實(shí)施以來(lái)，地方政府對預算的調整比較頻繁，預算科目之間的資金調劑過(guò)于隨意，擠占、挪用預算資金等問(wèn)題比較突出。而且，預算執行率低，預算與決算往往有很大差距。這種情況下就更有必要向社會(huì )公眾公開(kāi)預算的執行過(guò)程，由公眾監督政府所花的每一分錢(qián)。

　　對預算法修改非常關(guān)注的洪丹則直言，在現代社會(huì )中，公開(kāi)透明本身就是解決公共領(lǐng)域低效率與腐敗的一劑良藥。在許多國家，包括預算進(jìn)程、聽(tīng)證和審議、正式文件都必須向公眾公開(kāi)，接受公眾監督。預算，是國家財政收入和支出的計劃，錢(qián)往哪花、如何花都應該明明白白、仔仔細細。而在我國，預算過(guò)程和詳細文件長(cháng)期都作為機密或者在技術(shù)上使公眾與這些信息無(wú)緣。這種狀況必須得到改變。

　　應當建立預算支出實(shí)質(zhì)審查制度

　　一位不愿透露姓名的專(zhuān)家對《法制日報》記者表示，每年全國人民代表大會(huì )對于政府編制的預算，只有通過(guò)或者不通過(guò)，而對于什么地方應當花多少、哪些地方花太多了哪些地方花少了，根本沒(méi)有任何修改。人大代表每年開(kāi)會(huì )審批預算實(shí)際上就是“認真走過(guò)場(chǎng)，被動(dòng)搞形式”。

　　造成這種現象的原因主要是預算草案過(guò)于粗略且缺乏比較詳細的說(shuō)明資料，人大很難對其進(jìn)行深入審查。而且，預算審查的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性、政策性比較強，人大特別是地方人大缺少這方面的專(zhuān)門(mén)機構和專(zhuān)業(yè)人員。另外就是預算審查的時(shí)間過(guò)短，如2008年全國人民代表大會(huì )會(huì )期13天半，而預算審查的時(shí)間不到一周，要在很短時(shí)間內完成對預算草案的實(shí)質(zhì)審查往往不太現實(shí)。

　　為此他提出，要保障全國人大修正預算權力的實(shí)現，必須改變現行的做法，比如延長(cháng)審查時(shí)間，要求編制的預算能盡量使人大代表看得懂。否則，面對非常專(zhuān)業(yè)而且龐雜的預算支出，在短時(shí)間內人大代表就是想修改也難以做到。

　　曾經(jīng)擔任過(guò)安徽省兩屆人大代表的華國慶對記者說(shuō)，有些地方人大常委會(huì )對于當地政府制訂的預算糾正過(guò)，但這種情況在全國范圍內還顯得太少。

　　造成這一現象的根本原因還在于現行法律制度有缺陷。

　　洪丹分析說(shuō)，現行預算法規定政府預算由人大審查批準，但是人大不同意預算怎么辦，現行法律沒(méi)有作出規定。預算法修訂時(shí)應該注意人大的“實(shí)質(zhì)性審查”。

　　華國慶對記者分析說(shuō)：“實(shí)際上，在預算支出中發(fā)生的種種問(wèn)題，從根子上講，是我們沒(méi)有樹(shù)立一個(gè)公共預算的概念，沒(méi)有重視公民作為納稅人的權利，公民有權監督政府所花的每一分錢(qián)。我們習慣于稱(chēng)政府預算，而不是公共預算。兩字之差，表明觀(guān)念上巨大的差異�！�

　　為此他建議，預算法在修訂時(shí)，應該采用公共預算稱(chēng)謂，而不是政府預算。（法制日報記者 周芬棉）