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　　(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)

  　2月24日召開(kāi)的十一屆全國人大常委會(huì )第十三次會(huì )議上，《保密法》第二次提交審議，二審稿與一審稿相比，在國家秘密范圍的明確、定密權的上收、保密期限與及時(shí)解密的設定，以及保密行政管理部門(mén)調查權和罰款權的取消等方面做了諸多修改。

　　參與該法修訂過(guò)程的多位法學(xué)學(xué)者認為，以上述修訂為基礎，國家秘密的界定更為明確，有助于政府信息公開(kāi)的推進(jìn)與公眾知情權的實(shí)現，但目前亦有諸多問(wèn)題有待進(jìn)一步明確。

　　立法部門(mén)意圖強化公開(kāi)原則

　　頒行于1988年的《保密法》，因定密過(guò)濫、隨意定密等問(wèn)題被長(cháng)期詬病。全國人大常委、全國人大內務(wù)司法委員會(huì )副主任委員、民建中央副主席辜勝阻在該法修訂草案首次審議時(shí)曾舉例說(shuō)，過(guò)去中央發(fā)布的涉農“1號文件”也被定為“秘密”，只發(fā)到縣團級，致使意在給農民實(shí)惠的文件，農民卻看不到。

　　該法修改動(dòng)議自1995年即提出。彼時(shí)，國家保密局啟動(dòng)修法工作，但其間幾易其稿卻又數度擱置。直至2005年著(zhù)名法學(xué)家夏勇出任國家保密局局長(cháng)后，力推該法修訂，2007年年底草案正式報送國務(wù)院。

　　由于涉及公眾多項權利，《保密法》采用何種基本原則自修法以來(lái)始終受到各方關(guān)注。傳統體制下的保密工作，采用的是“以保密為原則，以公開(kāi)為例外”模式，趨向于將所有政府信息定密，嚴重損害公眾知情權。

　　2008年5月1日《政府信息公開(kāi)條例》的實(shí)施被認為是對上述原則的修正，但該條例草案中“以公開(kāi)為原則，以保密為例外”的條文被最終刪除，使得“保密”與“公開(kāi)”之爭變得微妙。

　　在行政部門(mén)推動(dòng)該法修訂的同時(shí)，全國人大內務(wù)司法委員會(huì )也密集進(jìn)行調研。2008年6月30日，辜勝阻赴天津參加全國人大保密法調研；7月9日，全國人大內務(wù)司法委員會(huì )副主任委員張學(xué)忠在遼寧主持立法調研研討會(huì )；中旬，全國人大常委、全國人大內務(wù)司法委員會(huì )副主任委員隋明太赴河南安陽(yáng)聽(tīng)取有關(guān)保密法修改意見(jiàn)。

　　該委員會(huì )的調研報告認為，如何合理設定國家秘密范圍，正確處理保守國家秘密與保障公民知情權的關(guān)系，成為修改《保密法》面臨的重要課題。

　　但此后一審稿卻頗讓各界爭議，草案增加了針對涉密信息系統的保密措施，加強了涉密機關(guān)、單位和涉密人員的保密管理，完善了國家秘密確定、變更和解除制度，明確了保密行政管理部門(mén)的職能，強化了保密法律責任。憲法與行政法學(xué)者普遍認為，這種趨勢實(shí)際上是強化保密，而不是一直呼吁的“以公開(kāi)為原則，以保密為例外”。

　　對此，辜勝阻在接受《中國新聞周刊》獨家專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)明確表示：“保密固然重要，當前要切實(shí)加強信息安全，不斷完善保密工作。但同時(shí)應當看到，保障公民的知情權、實(shí)現信息公開(kāi)是現代社會(huì )的基本要求�！�

　　對于怎樣處理好保密與公開(kāi)間的關(guān)系，辜勝阻進(jìn)一步提出：“源頭在定密，要在符合信息公開(kāi)原則的前提下，做到科學(xué)定密，準確定密，及時(shí)解密，防止定密過(guò)多過(guò)濫�！�

　　以列舉形式排除非國家秘密

　　在北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安看來(lái)，《保密法》的修訂要考慮兩個(gè)問(wèn)題，“一是該保的沒(méi)保住，要考慮這個(gè)問(wèn)題怎樣加強；二是不該保的保了，要通過(guò)修法解決�！�

　　姜明安告訴《中國新聞周刊》記者，“經(jīng)常從國外媒體看到一些信息，在國內卻仍然是秘密�！痹谒�看來(lái)，什么都定密，最后又保不住，就容易鬧出笑話(huà)。

　　目前，我國存在著(zhù)定密過(guò)多、過(guò)亂的問(wèn)題。一個(gè)鄉政府也可以定一個(gè)絕密級文件。

　　中國社科院法學(xué)研究所研究員周漢華告訴《中國新聞周刊》，“定密層級和權限的設定、保密期限的明確以及保密行政主管部門(mén)權限的調整，實(shí)際上是對國家秘密的進(jìn)一步界定，有助于政府信息公開(kāi)的推進(jìn)�！�

　　但亦有觀(guān)點(diǎn)認為，即便二審稿加強了對國家秘密的界定，但本質(zhì)上仍然是加強保密工作的需要，對于政府信息公開(kāi)并未觸及。

　　姜明安給出的思路是，采用列舉的方式將不應當列入保密范圍的內容予以排除�！霸趨⒓尤珖�人大法工委組織的專(zhuān)家研討會(huì )上，我提出要明確國家秘密的范圍，把不是國家秘密的內容排除出去。從二審稿來(lái)看，商業(yè)秘密與工作秘密被排除出去了，但實(shí)際上這不是最重要的，需要排除的是《政府信息公開(kāi)條例》第九條的內容�！�

　　該條內容規定了四種行政機關(guān)應當主動(dòng)公開(kāi)的信息，這些內容如果不從《保密法》中列舉排除，法律的效力高于法規，將使該條款面臨失效的境地。姜明安同時(shí)認為預算決算表也應該從保密的內容中排除，以方便納稅人監督稅收使用狀況。

　　目前的狀況是，納稅人對稅收收支不掌握，監督無(wú)從談起。2007年，上海市閔行區率先推行公共財政預算改革，并編制《財政預決算表》，但該表每次在人代會(huì )上均以涉及“保密”內容而被收回。

　　周漢華表示，保密與信息公開(kāi)分別立法是造成問(wèn)題的根源，這兩個(gè)問(wèn)題本身屬于政府信息的兩個(gè)方面，目前的另一個(gè)解決辦法就是推進(jìn)《政府信息公開(kāi)法》的立法進(jìn)程。

　　但據《中國新聞周刊》記者了解，《政府信息公開(kāi)法》目前仍未進(jìn)入立法議程。周漢華亦認為，通過(guò)《保密法》的具體修訂解決與政府信息公開(kāi)實(shí)踐中存在的矛盾仍是主要渠道。

　　多處懸疑待解

　　為各方所關(guān)注的，并不僅限于“保密”與“公開(kāi)”兩大基本原則之間的矛盾。二審稿多處修改之后，學(xué)者認為，仍有多處懸疑有待全國人大常委會(huì )第三次審議解決。

　　審議過(guò)程中，全國人大常委宋法棠提出：“絕密、機密、秘密由誰(shuí)來(lái)定級？國家機關(guān)、省級機關(guān)及授權機關(guān)單位負責人及其指定人員就可以定？我是這個(gè)單位的負責人，我說(shuō)這個(gè)材料是絕密就是絕密的，說(shuō)機密就是機密的，是否還要有個(gè)責任程序？我認為這個(gè)問(wèn)題需要認真研究�！�

　　此外，《保密法》修訂后，相關(guān)法律是否匹配，也可能在實(shí)踐中產(chǎn)生問(wèn)題。姜明安提出，應當推動(dòng)《檔案法》的配套修改。

　　《檔案法》規定，國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿(mǎn)30年向社會(huì )開(kāi)放。經(jīng)濟、科技、技術(shù)、文化等類(lèi)檔案向社會(huì )開(kāi)放的期限，可以少于30年。

　　這意味著(zhù)，10年即可解密的秘密在檔案館有可能需要30年才能被解密。姜明安表示，“根據《保密法》已經(jīng)解密的檔案，要求檔案部門(mén)公開(kāi)，但檔案部門(mén)適用的是《檔案法》，可以對公眾的要求予以拒絕，要解決這個(gè)問(wèn)題就需要對《檔案法》提起修改�！�

　　《中國新聞周刊》記者獲知，《檔案法》的修改亦為國家檔案局所推動(dòng)，相關(guān)學(xué)者曾被邀請參加修法的相關(guān)研討，但目前并未列入立法計劃。

　　此外，周漢華認為，《保密法》與《檔案法》之間的沖突還不僅僅是條文的沖突�！巴ǔ�來(lái)說(shuō)，檔案也是政府信息，進(jìn)入檔案系統也應該按照保密法來(lái)運作，該不該公開(kāi)應該以‘公開(kāi)’還是‘保密’的原則確定，應當公開(kāi)的，即使送到檔案館了，也要公開(kāi)；不應當公開(kāi)的，就算沒(méi)有存檔，也要保密�！�

　　而周漢華的調研發(fā)現，目前的狀況正好相反，可以公開(kāi)的，只要送到檔案館，就都被保密了。

　　爭議解決機制的設置也是各方關(guān)注的重點(diǎn)。2008年6月，居住于武漢的王柏明涉嫌詐騙案，此后經(jīng)湖北省公安廳指定管轄，湖北省武穴市(縣級市)公安局以涉及國家秘密為由，對此案進(jìn)行偵查，并據此不批準其聘請律師。但對于該案涉嫌何種國家秘密、公安機關(guān)通過(guò)何種程序認定涉及國家秘密，該局均無(wú)明確答復。

　　目前的法律規定，一旦案件被認定涉及國家秘密，當事人的訴訟權利受到限制。對于如何認定涉及國家秘密，相關(guān)法律對偵查機關(guān)沒(méi)有任何程序性制約的規定，當事人不服認定也沒(méi)法尋求相關(guān)救濟途徑。

　　據此，姜明安提出，“應當有一個(gè)爭議解決機制，以切實(shí)保障公民的權利不被侵犯�！钡�在他看來(lái)，“這類(lèi)問(wèn)題不宜到法院審理，可能導致泄密發(fā)生。應在國家保密局設置一個(gè)9到15人的專(zhuān)家委員會(huì )，由保密、科技及法律方面的專(zhuān)家對爭議進(jìn)行裁定�！� 申欣旺