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　　中新網(wǎng)長(cháng)沙4月27日電 題: “依法行政”湖南模式探路中國法治政府建設

　　記者 白祖偕 申欣旺

　　4月25日，周強接替張春賢出任中共湖南省委書(shū)記。此前一天，中央已任命張春賢擔任中共新疆自治區黨委書(shū)記。出生于1960年4月的周強，2006年9月由團中央第一書(shū)記轉任湖南省委副書(shū)記、代理省長(cháng)，并于次年2月“轉正”。

　　在此間舉行的湖南省委領(lǐng)導干部大會(huì )上，中組部常務(wù)副部長(cháng)沈躍躍對周強擔任省長(cháng)期間的工作給予了充分肯定，其中關(guān)于“在政府工作中注重民主決策、科學(xué)決策，自覺(jué)接受人大、政協(xié)的監督，著(zhù)力建設服務(wù)政府、法制政府、責任政府、廉潔政府”的表述引發(fā)各界關(guān)注。

　　湖南當地官員認為，“注重民主決策”與“著(zhù)力建設服務(wù)政府、法制政府”的表述，表明湖南推行的依法行政各項舉措獲得中央首肯。

　　近年來(lái)，各地著(zhù)力探索適合地方發(fā)展新模式。周強擔任湖南省長(cháng)之后的一大亮點(diǎn)是通過(guò)加強行政程序建設，促進(jìn)依法行政，并以此推動(dòng)科學(xué)發(fā)展。

　　循此思路，2008年4月，湖南省發(fā)布我國第一部系統規范行政程序的政府規章《湖南省行政程序規定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《程序規定》)。外界普遍認為，該規定強化對公民權利的保障，在本質(zhì)上是對政府公權力的約束，并由此提高政府在公眾心目中的形象與公信力。

　　早在2004年，國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出“全面推進(jìn)依法行政”，總的目標是“經(jīng)過(guò)十年左右堅持不懈的努力，基本實(shí)現建設法治政府的目標”。并提出合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實(shí)守信、權責統一等五大基本要求。但傳統觀(guān)念上的全能政府，向法治政府轉變仍面臨著(zhù)多重困境。

　　以“程序正當”的要求為例，實(shí)踐中由于缺乏統一的行政程序法，近年來(lái)包括上海的“釣魚(yú)執法”事件，受到公眾普遍質(zhì)疑。輿論認為，很大原因在于沒(méi)有統一的行政程序法對非法證據予以排除。此外，學(xué)術(shù)界也認為，各類(lèi)腐敗案件頻發(fā)，與正當法律程序的缺失密切相關(guān)。

　　北京大學(xué)法學(xué)院姜明安教授以國家食品藥品監督管理局原局長(cháng)鄭筱萸受賄案為例指出，在近10年的時(shí)間內，鄭利用職務(wù)便利，為藥企在藥品、醫療器械審批謀取利益，實(shí)質(zhì)上是與正當法律程序缺位相關(guān)。姜明安在不同場(chǎng)合指出，如果這些審批、許可的項目必須程序公開(kāi)，經(jīng)過(guò)聽(tīng)證或者論證，聽(tīng)取相對人(其他申請的藥企)的意見(jiàn)，而一旦項目與鄭筱萸有利害關(guān)系時(shí)，他必須回避，則如此嚴重的腐敗案或可避免。

　　由于諸多問(wèn)題的存在，行政程序建設近十年來(lái)受到普遍關(guān)注，2000年前后，行政法學(xué)界呼吁出臺統一的《行政程序法》以促成行政領(lǐng)域的程序建設。該法后被列入十屆全國人大常委會(huì )立法計劃，但在十一屆全國人大常委會(huì )立法計劃中被取消。

　　此背景下，湖南的《程序規定》頒布并實(shí)施受到各方普遍好評。該規定通過(guò)健全規范行政權力運行的程序規則，從行政決策、行政審批、規范性文件管理、行政運行、行政執法和行政監督等六大方面進(jìn)行了創(chuàng )新。

　　記者了解到，《程序規定》出臺前，學(xué)術(shù)界起草了多部《行政程序法》(試擬稿)，其中又以北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安教授、中國政法大學(xué)法治政府研究中心主任馬懷德教授與最高人民法院副院長(cháng)江必新分別起草的三部試擬稿影響力最大。

　　湖南省政府法制辦主任許顯輝告訴記者，《程序規定》起草時(shí)借鑒了許多學(xué)者的研究成果，同時(shí)針對湖南實(shí)際情況，在具體制度上進(jìn)行了立法上的創(chuàng )新。比如，針對公眾普遍詬病的“紅頭文件”問(wèn)題，該規定提出統一登記、統一編號、統一發(fā)布的“三統一”管理，并由法制部門(mén)集中進(jìn)行合法性審查�！叭�統一”另一方面帶來(lái)的好處則是政府信息的公開(kāi)透明。

　　針對部分立法對政府履行行政行為的具體期限沒(méi)有作出規定，《程序規定》通過(guò)自我約束，對自身行政行為的期限首次作出限定。

　　接近周強的知情人士告訴記者，湖南的行政程序建設，在某方面亦得益于主政者深諳行政領(lǐng)域的具體運作，并由此作出理論創(chuàng )新�！冻绦蛞幎ā酚孟喈敶蟮钠�幅對行政決策與聽(tīng)證制度進(jìn)行規定，力推聽(tīng)證會(huì )年度計劃制度和聽(tīng)證會(huì )案例指導制度。湖南省法制辦相關(guān)官員告訴記者，此舉目的在“行政決策領(lǐng)域推行聽(tīng)證會(huì )制度與專(zhuān)家咨詢(xún)制度，并藉此提高科學(xué)民主決策水平”。

　　此前，我國通過(guò)《立法法》確定了起草行政法規等需采取聽(tīng)證：通過(guò)《價(jià)格法》確定了公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格定價(jià)機制中的聽(tīng)證制度；通過(guò)《行政處罰法》規定行政機關(guān)在作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可和執照，數額較大的罰款時(shí)應聽(tīng)證。

　　作為《程序規定》的配套措施，湖南出臺了《湖南省規范行政裁量權辦法》。記者獲知，此辦法系全國第一部全面規范行政裁量權的省級政府規章。規范行政裁量權工作由國務(wù)院推動(dòng)，在全國各地開(kāi)展，但效果不一，多數省市普遍重視裁量基準的建立，并主要側重于行政處罰領(lǐng)域的裁量權規范。不過(guò)，北京大學(xué)法學(xué)院王錫鋅教授卻擔心，過(guò)多的側重于基準建立，在實(shí)踐中可能導致裁量權的格式化甚至僵化問(wèn)題。針對于此，湖南提出從控制源頭、建立規則、完善程序、制定基準、案例指導等五方面著(zhù)手，力圖對行政裁量權進(jìn)行“綜合控制”。

　　湖南省政府法制辦相關(guān)官員告訴記者，湖南的行政程序建設，亮點(diǎn)之一即是立體模式，通過(guò)各種配套規章予以具體規定，環(huán)環(huán)相扣。上述規范裁量權辦法既是其中之一，此外，仍有《湖南省重大行政決策規則》等規章正在起草之中。

　　湖南當地官員表示，種種改革，對各級官員觸動(dòng)極大。當然也出現過(guò)消極應對現象，但決策層對依法行政的推進(jìn)并不流于形式，一方面通過(guò)培訓等正面措施提高行政人員法治素養，另一方面通過(guò)改革政績(jì)考核模式，將依法行政納入政府績(jì)效評估，并通過(guò)行政問(wèn)責，加大對違反行政程序的領(lǐng)導干部和公務(wù)員的責任追究力度。

　　值得關(guān)注的是，4月16日上午，在出任省委書(shū)記的10天前，周強在中南大學(xué)主持召開(kāi)《湖南省政府服務(wù)規定》起草座談會(huì )。會(huì )上，周強要求集思廣益，爭取年內出臺《湖南省政府服務(wù)規定》，進(jìn)一步推進(jìn)依法行政，轉變政府職能，提升政府公共服務(wù)水平，逐步建成惠及全民的公共服務(wù)體系，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )又好又快發(fā)展。