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　　早先1994年被單獨立法的《國家賠償法》此時(shí)也受到指責，要求修改完善的呼聲不斷，并最終遲至2010年4月才得以修改，精神賠償的問(wèn)題被寫(xiě)入該法。

　　單行法導致的各行其是也遭人批評。曾經(jīng)有段時(shí)期國家每通過(guò)一項法律、行政法規，各地相關(guān)管理部門(mén)就增加一支執法隊伍，形成了七八頂執法“大蓋帽”去管一頂“破草帽”(作為行政相對人的公民)的局面，有人曾統計，在有些地方，“大蓋帽”竟然多達20頂(包括城管、工商、稅務(wù)、環(huán)保、漁政等)。

　　更令人擔憂(yōu)的是，由于沒(méi)有統一的法律規定，法院出于自身壓力考慮，對于一些案件也拒之門(mén)外。

　　2001年8月青島考生張天珠等三人向最高人民法院起訴教育部，認為教育部《關(guān)于2001年全國普通高等院校教育招生計劃》根據不同地域范圍對招生人數做了不同限定，導致不同地區間分數標準差異巨大，侵犯了原告平等受教育權。但法院對此不予受理。關(guān)于抽象行政行為的審查陷入一種尷尬的境地。

　　統一立法，迫在眉睫

　　“《行政處罰法》規定吊銷(xiāo)許可證和執照的處罰要聽(tīng)證，但行政機關(guān)的對策是把‘吊銷(xiāo)’都變成‘注銷(xiāo)’或者‘撤銷(xiāo)’，這樣就不用聽(tīng)證了，以此規避法定程序�！�

　　中國政法大學(xué)副校長(cháng)馬懷德認為，制定諸如《行政處罰法》《行政許可法》等單行程序立法的弊端是只能分別適用于某一類(lèi)行為，無(wú)法適用于所有的行政活動(dòng)。針對行政機關(guān)靈活的規避法律行為，僅靠補漏洞式的立法發(fā)揮不了作用。

　　行政執法中非法搜集證據的現象比比皆是，并引發(fā)悲劇。2009年，上海市民孫中界遭“釣魚(yú)持法”，為證清白自剁手指。其后，各地“釣魚(yú)執法”案例陸續浮出水面。

　　“按照基本的法律原則，非法搜集的證據不能作為執法的依據，但由于《行政程序法》一直沒(méi)有出臺，釣魚(yú)執法的手段也因此被政府部門(mén)借口沒(méi)有被明令禁止而使用�！苯�明安表示。

　　西方法治國家的經(jīng)驗表明，聽(tīng)證程序實(shí)為行政程序建設的核心所在。在決策中引入聽(tīng)證，將能夠有效地減少錯誤決策和腐敗。

　　2001年10月，東南大學(xué)教師施建輝和顧大松狀告南京市規劃局違法批準中山陵管理局在紫金山最高峰頭陀嶺建設破壞景觀(guān)的“觀(guān)景臺”。中山陵管理局解釋?zhuān)�觀(guān)景臺為江蘇省氣象局高水平觀(guān)測站，建設的時(shí)候只考慮了觀(guān)測效果，而沒(méi)考慮景觀(guān)問(wèn)題。在各方反對意見(jiàn)中，南京市政府最終決定拆除觀(guān)景臺。

　　2007年的廈門(mén)PX項目風(fēng)波，由于事先沒(méi)有進(jìn)行充分的聽(tīng)證，數千名激憤的廈門(mén)市民以“散步”的名義，上街游行抗議，最終迫使該項目遷建他處。

　　現實(shí)表明，“一方面政府官員對單行法有著(zhù)規避的天然沖動(dòng)和能力，另一方面，基本的程序法原則沒(méi)有統一的程序規定而被擱置，越來(lái)越多的問(wèn)題表明，《行政程序法》的出臺已經(jīng)迫在眉睫�！瘪R懷德說(shuō)。

　　2000年前后，行政法學(xué)界掀起推動(dòng)《行政程序法》立法的熱潮，先后出現了三部影響力較大的學(xué)者試擬稿，分別為姜明安執筆起草的北大版本，時(shí)任最高人民法院行政庭庭長(cháng)江必新起草的《重慶市行政程序暫行條例》(試擬稿)，以及行政立法研究組起草的版本。

　　三部試擬稿各有特色。據姜明安回憶，當時(shí)逢研討會(huì )必談行政程序法，但沒(méi)有具體的討論模本，更多的是務(wù)虛，沒(méi)有針對性。因此他個(gè)人起草了一部試擬稿供學(xué)術(shù)界討論。

　　而行政立法研究組的版本更多體現集體智慧的成果。馬懷德介紹說(shuō)，2000年前后，行政立法研究組在天津開(kāi)發(fā)區開(kāi)會(huì )，討論《行政程序法》的主要問(wèn)題，全國人大法工委相關(guān)領(lǐng)導亦參加了該會(huì )議。

　　江必新版本則有重慶市地方特色。江必新設想，中央立法阻力太大，能否先在地方試點(diǎn)？他提出“先地方后中央”的立法思路，該思路在后來(lái)的《湖南省行政程序規定》中得到體現。

　　在幾部版本中，行政程序依法、公開(kāi)、平等、比例、誠信等基本原則受到普遍關(guān)注。行政決策的規范、行政執法的證據制度等亦被納入其中。

　　起草試擬稿之外，單以行政程序法為主題的大型研討會(huì )不下數十場(chǎng)，其中在德國和美國針對《行政程序法》立法征求意見(jiàn)的研討會(huì )就有多次，姜明安至今還保留著(zhù)當時(shí)的邀請函和國外學(xué)者提交的研究報告，“國外的學(xué)者很認真，逐條對我們的試擬稿提出意見(jiàn)”。

　　比如在美國斯坦利·盧布曼(Stanley Lybman)教授提交的評論中，記者看到，“建議增加一些闡釋特定條文中語(yǔ)詞和術(shù)語(yǔ)含義的實(shí)例”，認為“這會(huì )有助于我們了解起草者的意圖”。

　　在各方推動(dòng)之下，2003年十屆全國人大常委會(huì )將《行政程序法》列入立法計劃第二類(lèi)“研究起草、成熟時(shí)安排審議的法律草案”之中。

　　2004年11月24日，全國人大法工委在京郊運河苑度假村召開(kāi)“行政程序法研討會(huì )”，行政立法研究組正式向法工委提交了《行政程序法(試擬稿)》。據知情人士透露，按當時(shí)情形看，《行政程序法》在一定的期限內提交審議似成順理成章之事。

　　但風(fēng)云突變。2008年十一屆全國人大常委會(huì )立法計劃將《行政程序法》從計劃中刪去。

　　全國人大內務(wù)司法委員會(huì )副主任委員陳斯喜在接受《中國新聞周刊》記者采訪(fǎng)時(shí)不無(wú)遺憾地表示，此后《行政程序法》的立法工作處于停滯狀態(tài)。

　　被立法計劃刪去的背后是阻力重重�！靶姓�機關(guān)特別是實(shí)權部門(mén)本身對行政程序的抗拒、不認同是重要原因，沒(méi)有人愿意主動(dòng)給自己套上枷鎖�！瘪R懷德認為，“權力的規范很多時(shí)候都是被迫的，必然伴隨著(zhù)抵制�！�

　　抵制的方式多種多樣，比如忽視法律的存在�！逗�南省行政程序規定》明文規定非法搜集的證據不得作為執法依據，湖南湘潭仍“釣魚(yú)執法”，而湘潭市城市管理行政執法局對媒體表示這種情況“出于正常執法的需要，沒(méi)有什么不妥”。

　　2002年行政程序法立法項目課題組針對中央行政機關(guān)的調研報告中，對諸多程序不合理之處批評頗多。某部委行政程序中涉及的問(wèn)題包括行政審批太多、收費過(guò)高等在內的九大項。推行行政程序改革必然招致諸多阻力。

　　另一種抵制方式是，直接反對立法。行政強制是《行政程序法》中的重要規制內容，20年前開(kāi)始起草，到目前立法機關(guān)進(jìn)行三審的情況下仍無(wú)法出臺。

　　“這部法律爭議之大令人難以想象，各種利益交織。單就強制主體來(lái)說(shuō)，基本的常識是決定、裁決和執行不能由同一個(gè)部門(mén)作出，裁執應該分離。但現實(shí)往往如此，比如這些年引發(fā)民怨的拆遷，經(jīng)常是政府部門(mén)決定、裁決、執行自己都完成了，沒(méi)有起碼的最低限度的制約�！苯�明安有些無(wú)奈。

　　姜明安認為，“在拆遷中，對程序稍作改動(dòng)就不至于發(fā)生像自焚這樣的悲劇，比如政府作出拆遷決定，公民如果不服可以到法院去告，由法院裁決。在法院裁決之前政府部門(mén)不得強拆。但目前在政府、法院或者政府不同部門(mén)之間配置強制權力，爭議都很大，無(wú)法達成共識�！�

　　在公安機關(guān)的強制措施中也是如此，由于裁執都由公安部門(mén)決定，超期羈押屢禁不止。國外的做法是由法官簽發(fā)人身保護令，命令將被拘押之人交送至法庭，以決定該人的拘押是否合法。

　　一位長(cháng)期在全國人大常委會(huì )法工委擔任要職的官員私下透露，即便在立法機關(guān)內贊成搞《行政程序法》的人士當中，也擔心“法律搞出來(lái)之后，如果行政部門(mén)抵制，將降低法律在民眾心目中的威信”。

　　利益的博弈是阻撓立法推進(jìn)的重要因素。德國學(xué)者在給姜明安的“中國未來(lái)行政程序法結構”的建議意見(jiàn)中，提出為減少立法阻力，應將能給所有參與立法的團體(公民、公務(wù)員等)帶來(lái)的好處一一展示并公之于眾，以取得支持。

　　湖南的官員以及行政法學(xué)界普遍認為，行政程序立法從湖南破冰，與周強的推動(dòng)有著(zhù)重要關(guān)系。周強畢業(yè)于西南政法學(xué)院法律專(zhuān)業(yè)，此背景被普遍認為是周強主政湖南后重視政府依法行政的原因。

　　主要領(lǐng)導強力推進(jìn)立法，在世界范圍內不泛先例，并產(chǎn)生深遠影響。被載入史冊的《法國民法典》又稱(chēng)《拿破侖法典》，該法典草案審議的全部107次會(huì )議中，拿破侖本人親自主持其中55次，使這部備受贊譽(yù)的法典打上拿破侖烙印。

　　有專(zhuān)家由此認為，若有相關(guān)領(lǐng)導重視并推動(dòng)，《行政程序法》的出臺或可提速。

　　相關(guān)官員告訴記者，溫家寶總理日前講話(huà)強調行政程序立法，背后有著(zhù)深刻的根源：第一，去年引起廣泛質(zhì)疑的“釣魚(yú)執法”事件涉及行政程序中的證據問(wèn)題，可通過(guò)行政程序立法解決。其次，湖南的行政程序改革不僅沒(méi)有成為行政的負擔，反而促進(jìn)了政府公信力和行政效率。

　　按照全國人大立法計劃，2010年將形成中國特色社會(huì )主義法律體系。但有觀(guān)點(diǎn)認為，在民法、刑法、行政法各類(lèi)基本法律中，獨缺作為行政法基本法的《行政程序法》，該法的出臺，方是中國特色社會(huì )主義法律體系的收官之作。 ★