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　　(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)

　　本刊記者/申欣旺

　　作為法官，江必新從上個(gè)世紀80年代中期參與籌建最高人民法院行政庭，從事行政審判工作時(shí)間超過(guò)四分之一個(gè)世紀。如果以1982年試行的民訴法中規定可以提起行政訴訟為起點(diǎn)，他的行政審判生涯與中國的整個(gè)行政訴訟在時(shí)間和歷史軌跡上相吻合，他見(jiàn)證了逾20年政府權力與公民權利的博弈。如今，他是最高人民法院主管行政審判工作的副院長(cháng)。

　　作為學(xué)者，幾乎與行政法學(xué)相關(guān)的重大課題都在江必新的關(guān)注領(lǐng)域之內。從參與《行政訴訟法》的制定，到組織起草數個(gè)與行政訴訟相關(guān)的司法解釋?zhuān)�他出版了三部有關(guān)行政訴訟法的專(zhuān)著(zhù)，在確�！缎姓�訴訟法》的貫徹實(shí)施方面傾注了大量心血。與此同時(shí)，他還對《國家賠償法》《行政許可法》《行政處罰法》等眾多專(zhuān)題進(jìn)行了比較深入的研究，而《行政程序法》則是他一直最為關(guān)注的領(lǐng)域。

　　在整個(gè)工作和學(xué)術(shù)生涯中，江必新一直關(guān)注和推動(dòng)著(zhù)行政程序法的立法。上世紀80年代末他與同仁出版了中國第一部行政程序法專(zhuān)著(zhù)《行政程序法概論》。新世紀伊始他組織課題組起草《重慶市行政程序暫行條例(試擬稿)》，提出“先地方后中央”的統一行政程序立法思路。2007年向國務(wù)院提出《行政聽(tīng)證程序條例(試擬稿)》，2008年擔任《湖南省行政程序規定》起草專(zhuān)家組顧問(wèn)，2009年在《人民日報》刊文呼吁“行政程序法不應‘缺席’”。

　　5月11日，江必新就統一行政程序立法相關(guān)重大問(wèn)題接受了《中國新聞周刊》的專(zhuān)訪(fǎng)。

　　“程序與意識形態(tài)是相對分離的”

　　中國新聞周刊：國家立法有一個(gè)基本規劃，就是在2010年形成有中國特色社會(huì )主義法律體系。從實(shí)際情況看，當前我國的法律比較豐富，為什么還需要行政程序法呢？

　　江必新：行政程序法的必要性應該說(shuō)是多方面的。結合中國實(shí)際情況來(lái)講，主要有這么幾點(diǎn)：第一，它是全面落實(shí)依法治國基本方略的必然要求，是民主政治和法治政府最重要的標志和最基本的依托。如果只有實(shí)體法，對權力的監督，對權利的救濟，對責任的追究，這些最基本的要求都是不易實(shí)現的。第二，它是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的重要途徑，是以人為本理念和全面協(xié)調可持續要求的基本保障。正當的程序具有充分吸納民意、集中民智、維護民權的作用，使以人為本的理念真正貫徹在執政活動(dòng)之中，“全面協(xié)調可持續”也有程序依靠。第三，它也是中國特色社會(huì )主義行政法律體系的重要組成部分，是不能忽略的一個(gè)重要環(huán)節。我國先后制定了包括《行政訴訟法》《國家賠償法》《行政處罰法》《行政復議法》和《行政許可法》在內的一系列重要法律，中國特色社會(huì )主義行政法律體系的框架已經(jīng)初步形成，但這些法律并不能代替行政程序法，因為這是一部具有行政領(lǐng)域基本法性質(zhì)的法典。在以制定法為基本形式的法律體系中，缺少提綱挈領(lǐng)的基本法，是不能想象的。

　　中國新聞周刊：你強調行政程序法是社會(huì )主義行政法律體系的組成部分，但也有人認為程序是西方的東西，你怎么看？

　　江必新：這是一種誤解。程序對西方法治文明的形成確實(shí)起到了非常重要的作用，以至于有人認為，西方民主法治的主要成果都是正當程序帶來(lái)的。但有一點(diǎn)是毋庸置疑的：程序與意識形態(tài)是相對分離的，資本主義國家可以用，社會(huì )主義國家也可以用，而且我們可以用得更出色。實(shí)際上，我國也不是沒(méi)有程序法，只不過(guò)是以分別立法的形式存在的。當然，我體會(huì )這種擔憂(yōu)，主要還是程序法是否適合中國國情的問(wèn)題。有的人就提出，程序法治在中國走不通，實(shí)體法治道路更合適。這種擔心是沒(méi)有必要的。程序法治與實(shí)體法治并不是沖突的，不是非此即彼的關(guān)系。

　　我們要特別注意，國情是一個(gè)籠統的概念，不加細致分析就拿來(lái)作論證不科學(xué)。在我國古代，就有比較發(fā)達的程序法制。實(shí)際上，所謂“禮治”，在某種意義上就是程序之治。比如說(shuō)在宋朝，僅實(shí)施行政救助前的程序就包括訴災、檢放和抄札三部分。訴災是向官府報告災情,檢放是檢查災情狀況并確定減免租稅份額,抄札是登記受災人口數量以備進(jìn)行救助。如何實(shí)施、如何監督也有詳細的程序性規定。所以，不能籠統地說(shuō)程序與我國國情不兼容。

　　“制定行政程序法典的條件基本成熟”

　　中國新聞周刊：在你看來(lái)，行政程序法與行政實(shí)體法相比，有哪些獨特的功能？

　　江必新：對行政法而言，程序法和實(shí)體法都很重要。但為什么要格外強調程序法呢？主要是因為在當前條件下，程序法更管用。

　　首先我國正處于社會(huì )轉型、體制轉軌、社會(huì )關(guān)系急劇變動(dòng)時(shí)期，更宜制定程序法而不宜倉促制定實(shí)體法。因為制定實(shí)體規則，既要考慮昨天的歷史，又要遷就今天的現實(shí)，還要考慮明天的發(fā)展，這使立法者勉為其難，只能制定出十分抽象的原則規范，缺乏可操作性。制定程序規則，對復雜變動(dòng)的社會(huì )關(guān)系依賴(lài)較少，可以適當超越時(shí)空的限制，對成千上萬(wàn)的行政行為類(lèi)型化處理，分別做出統一的程序要求。這樣的法律規范不僅具有可操作性，而且容易得到有效實(shí)施，與搞實(shí)體法相比，事半功倍。其次，各方面對某些實(shí)體問(wèn)題有不同看法和立場(chǎng)，而無(wú)統一的實(shí)體規定的時(shí)候，通過(guò)程序法治“摸著(zhù)石頭過(guò)河”或許是明智之舉。最后，如果沒(méi)有優(yōu)良的程序規則，實(shí)體規則再多再好也無(wú)法實(shí)施，只能成為具文，而如果有一套優(yōu)良的程序規則，即使沒(méi)有什么實(shí)體規則，其運行的效果會(huì )使絕大部分的行為實(shí)現或者接近正義，因為一個(gè)設計得良好的行政程序，可以“架著(zhù)”或者“逼著(zhù)”行為人走向公平和正義。

　　中國新聞周刊：你剛才也強調，我國并非沒(méi)有行政程序法，只是沒(méi)有行政程序的統一法典。為什么非得來(lái)一個(gè)統一的行政程序法典呢？

　　江必新：是的。我國現有的行政程序立法集中體現在兩個(gè)方面：一是行政行為單行法，比如行政處罰法、行政許可法等；二是各地區、各領(lǐng)域的行政程序規定，比如《湖南省行政程序規定》《道路交通事故處理程序規定》等。

　　在我國，對待行政程序統一立法的觀(guān)點(diǎn)并不一致。有的人認為沒(méi)有必要統一立法，分散立法、單獨立法的方式更好。但是，贊同制定統一的行政程序法典的聲音還是主流。在我看來(lái)，制定統一的行政程序法，這是一個(gè)具有比較優(yōu)勢的方案。為什么呢？首先它既然是基本法，就能把行政領(lǐng)域的基本問(wèn)題予以規范，可以在短時(shí)期內做到在所有行政領(lǐng)域實(shí)現有法可依，比起分別立法的思路更有效率。其次，立法是有成本的，集中立法比分散立法、單獨立法的成本要低很多。再次，它有利于維護法制的統一，避免各地區、各領(lǐng)域、各行業(yè)的規定相互沖突。又次，它有利于盡快使行政活動(dòng)有法可依。行政處罰、行政許可、行政復議在所有行政行為中只占極少份額，應當說(shuō)目前絕大多數行政行為還沒(méi)有程序規范，如果按部就班地逐項加以規范，要全面實(shí)現行政行為有法可依至少要十年甚至二十年。最后，它有利于推進(jìn)依法行政。統一的行政程序法，便于學(xué)習，便于遵循，便于推廣，也便于監督，這是分別立法難以企及的。

　　中國新聞周刊：我們注意到，行政程序法曾列入十屆全國人大常委會(huì )的立法規劃，但十一屆全國人大常委會(huì )的立法規劃中又沒(méi)有了。是否表明立法時(shí)機還不成熟？

　　江必新：行政程序法確實(shí)曾列入十屆全國人大常委會(huì )立法規劃，位列第二類(lèi)規劃中，即“研究起草、成熟時(shí)安排審議的法律草案”。列入立法規劃就意味著(zhù)制定統一法典的必要性已經(jīng)得到認可，但什么情況算“成熟”，并沒(méi)有一個(gè)明確標準。在我看來(lái)，條件的成熟與否，并不是絕對的�；蛟S我們再等10年、20年，也不敢說(shuō)條件完全成熟了。所以，我贊同一種看法，就是條件達到基本成熟的標準就可以了。

　　在我國，制定行政程序法的條件已經(jīng)基本成熟，這個(gè)判斷的依據是：第一，行政法的基本觀(guān)念已經(jīng)初步樹(shù)立起來(lái)。如果說(shuō)政府和公民已經(jīng)普遍樹(shù)立了依法行政、合理行政、正當程序、公開(kāi)透明等觀(guān)念，是不準確的。但大多數的行政主體和行政相對人，對這些觀(guān)念都是認同的，這是不能否定的；第二，行政領(lǐng)域迫切需要行政程序法典的調整。今年3月22日，溫家寶總理在國務(wù)院廉政工作會(huì )議上提出，要把建立和完善行政程序，作為推進(jìn)依法行政和政府立法的重點(diǎn)任務(wù)。這實(shí)際上是傳遞了一個(gè)信號。普遍認為，我國行政程序立法將提速；第三，行政程序法典的基本內容已經(jīng)有了立法基礎。經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，行政程序法典已經(jīng)告別了一窮二白的局面，單行法出臺了很多，行政程序領(lǐng)域比較重要的陳述申辯、信息公開(kāi)、聽(tīng)證、正當程序等核心制度已經(jīng)確立起來(lái)；第四，具有一定的實(shí)踐基礎�！逗�南省行政程序規定》等規定的出臺，為全國范圍內行政程序法的制定積累了實(shí)踐經(jīng)驗。行政部門(mén)的程序性規定、司法領(lǐng)域辦理的大量案件，也是制定行政程序法的實(shí)踐基礎；第五，專(zhuān)家學(xué)者做了大量的學(xué)理準備。有關(guān)的專(zhuān)著(zhù)、論文和試擬稿是比較多的。

　　“我國的程序法制建設還有不小差距”

　　中國新聞周刊：你曾主持或參與起草了《三峽移民行政執法若干問(wèn)題的規定》《重慶市行政程序暫行條例》《行政聽(tīng)證程序條例》《湖南省行政程序規定》等程序性規定，而且有的已經(jīng)發(fā)布實(shí)施了。你能否介紹一下開(kāi)展行政程序立法的一些經(jīng)驗？

　　江必新：經(jīng)驗談不上，我談?wù)剠⒓舆@些工作的一些體會(huì )吧。一要注重程序法治的針對性，在立法時(shí)，必須有強烈的問(wèn)題意識，即必須對行政程序存在的所有問(wèn)題進(jìn)行全面的梳理、歸納和分析，程序法須以解決存在的問(wèn)題為直接目的。二要確保程序設計的科學(xué)性。對存在的問(wèn)題不僅要查清“病灶”，而且要摸清“病根”，解決問(wèn)題要有“中醫意識”。從表面上看，程序似乎由一些瑣碎的步驟、方式、形式、時(shí)間所組成，但組合得科學(xué)良好的程序卻至少具有九大功能：行為引導、品質(zhì)改善、正義實(shí)現、民主參與、權力制約、意志統一、利益平衡、權利救濟和責任追究等等。反之，組合得不科學(xué)，也會(huì )發(fā)揮負面作用。三要確保程序的適應性。一定要針對中國的問(wèn)題設計具體的制度，這樣的程序才具有生命力。比如說(shuō)《湖南省行政程序規定》中規定了行政首長(cháng)的決策問(wèn)題，就是具有中國特色的程序。實(shí)踐表明，它比較管用。四要確保程序的正當性。程序的設置要符合程序法治追求的基本目的，并要使其具有充分的正義含量和高度的合理性，只有這樣，才能認為它具有正當性。五要確保程序的有效性。程序具有獨立的價(jià)值，但程序畢竟是工具層面的，不注重效能不行。比如說(shuō)聽(tīng)證，有人提出，很多聽(tīng)證就是走走形式，根本不起作用。這就是程序沒(méi)有發(fā)揮有效性的表現。程序法本身必須具有一種“勢能”，迫使行為人“走正道”而不入“歪門(mén)邪道”。六要確保程序的權威性。要為程序設置更為有效的法律后果，建立嚴格的違反法定程序或程序濫用的審查制度，有限制地建立程序違法即不得重新作出行政行為的制度。要嚴格追究違反法定程序或程序濫用者的法律責任，使程序法制切實(shí)受到尊重。

　　中國新聞周刊：你覺(jué)得我國的行政程序建設在哪些方面還應當加強？

　　江必新：我國的程序法制建設起步較晚，但發(fā)展很快，在短短三十多年時(shí)間里從無(wú)到有、從分散到集中、從低層級到高層級，走過(guò)了一些國家上百年走過(guò)的路程，取得了長(cháng)足進(jìn)步。在觀(guān)念上，強調程序獨立價(jià)值的程序本位論取代了傳統的程序工具論，毒樹(shù)之果不得采、違反法定程序無(wú)效(廣義上的)等理念成為學(xué)界和實(shí)務(wù)界的共識；在制度上，一些核心的程序性制度已經(jīng)建立起來(lái)，并得到普遍的重視。這些成就的取得，對養成重實(shí)體輕程序習慣的當今中國而言非常珍貴。

　　但我們也要看到，與社會(huì )主義法治國家和民主政治的要求相比，與人民日益增長(cháng)的權利保護要求相比，我國的程序法制建設還有不小的差距。例如，程序法制并未覆蓋國家管理的全部領(lǐng)域，有的程序規范尚未實(shí)現公正與效率的統一，程序的正當性還有待進(jìn)一步提高，保障公民權益的程序制度還不健全，輕視甚至侵犯公民程序性權利的現象還時(shí)有發(fā)生，制裁程序性違法的手段和措施顯得疲軟，復議、訴訟的受案范圍需要進(jìn)一步擴大等。這些問(wèn)題都是需要進(jìn)一步解決的。 ★