(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)

　　文：楊軍

　　陽(yáng)光財政雖然是個(gè)已無(wú)新意的老問(wèn)題，但在剛剛過(guò)去的一年里，這個(gè)遲遲不能解決的老問(wèn)題因為新情況再次成為焦點(diǎn)，從年初熱到了年末。

　　國務(wù)院在日前向全國人大常委會(huì )作的落實(shí)審議意見(jiàn)報告中，提出將繼續推動(dòng)中央部門(mén)預算公開(kāi)，爭取再經(jīng)過(guò)兩三年的努力，使所有的中央部門(mén)預算都向社會(huì )公開(kāi)。

　　在2009年初，因為4萬(wàn)億巨額投資的使用問(wèn)題，信息透明、讓公眾能夠監督資金流向的呼聲日高，陽(yáng)光財政成為當年“兩會(huì )”最熱的議題。2009年末，廣州市財政局將廣州市114個(gè)政府部門(mén)的2009年度本級財政預算全部放到了廣州財政網(wǎng)上，這是中周內地城市政府第一次在網(wǎng)上公開(kāi)全部本級財政預算，引發(fā)了近乎“狂熱”的關(guān)注。在預算上網(wǎng)公開(kāi)之前，廣州財政網(wǎng)每天只有1000次左右的點(diǎn)擊率，公開(kāi)之后，點(diǎn)擊率暴增了40倍。廣州財政網(wǎng)甚至一度因為無(wú)法承受蜂擁而至的下載流量而癱瘓。社會(huì )的關(guān)注度如此之高，恰恰反證了政府現有關(guān)于財政預算的公開(kāi)信息還遠遠不夠。

　　難以完成的質(zhì)變

　　為什么廣州市財政預算的公開(kāi)會(huì )引發(fā)如此關(guān)注?因為中國公眾對財政支出一直缺少應有的知情權。

　　近年來(lái)，財政信息公開(kāi)有一些進(jìn)步，國家在這方面做了一些努力。比如社會(huì )各界十分關(guān)注的國家財政收支月度執行基本數據過(guò)去需3年后公開(kāi)，現在已形成制度于每月15日前后向社會(huì )公開(kāi)上月數據。國資委公布了100多個(gè)央企的財務(wù)數據。社保部門(mén)提出要把社會(huì )保障的運轉情況經(jīng)營(yíng)情況公布。但是，這些只是局部的量的變化，財政信息公開(kāi)的整體情況還很不理想。

　　全國政協(xié)委員、上海財大教授蔣洪已經(jīng)當了兩年全國政協(xié)委員，他連續兩年進(jìn)行關(guān)于中國各省財政信息透明度的調查，結果令人震撼。每次，他和他的項目組都把精心設計的有113項基本財政信息的調查問(wèn)卷按《政府信息公開(kāi)條例》的規定向各省政府信息公開(kāi)辦公室、財政廳提出信息公開(kāi)申請，同時(shí)通過(guò)對政府網(wǎng)站和出版物檢索來(lái)收集財政信息。

　　調查結果表明，2008年，在這項研究所設定的113項基本財政信息中，公眾能夠獲得的信息平均為22項，僅約為所調查信息的1／5。也就是說(shuō)，如果100分為滿(mǎn)分的話(huà)，從公民層面來(lái)看，2009年，省級財政透明度只有福建省及格，得分也僅有62.7分，最低的省份不到15分，我國31個(gè)省級財政的透明度平均得分僅為22分。而且，凡是涉及細節的財政信息，基本上無(wú)法獲得。

　　需要說(shuō)明的是，該項評估所采取的是一種要求非常低的評判標準，調查只考察財政信息是否能夠獲得，沒(méi)有考慮這些信息的規范性、真實(shí)性與及時(shí)性，也沒(méi)有過(guò)多地涉及信息細節。也就是說(shuō)，即使按最起碼的標準來(lái)衡量，中國財政透明度也處在極低的水平上。

　　財政信息不公開(kāi)，缺乏透明度，是當前財政管理中一個(gè)急待解決的問(wèn)題。2008年5月實(shí)施的《政府信息公開(kāi)條例規定》和2008年9月財政部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)財政預算信息公開(kāi)的指導意見(jiàn)》等文件都要求地方政府要信息公開(kāi)，特別是要加大財政預算信息的主動(dòng)公開(kāi)力度。這已經(jīng)為財政信息公開(kāi)創(chuàng )造了一定的條件。但是迄今為止，除了個(gè)別地區和部門(mén)外，多數地方還在以“國家秘密”為由，對社會(huì )公眾公開(kāi)地方政府預算的要求“置之不理”。離保障人民的知情權的要求還有很大的距離。

　　“陽(yáng)光財政”是一個(gè)公共財政的監督體系建設，它要求把作為社會(huì )公眾當家理財重要工具的政府財政支出情況置于公開(kāi)、透明的陽(yáng)光下，讓所有的社會(huì )公眾都有渠道了解和參與政府財政編制和決策過(guò)程，有機會(huì )表達自己的意見(jiàn)和偏好，有權力監督政府部門(mén)資金的使用情況。

　　在當全國政協(xié)委員之前，蔣洪已經(jīng)當了10年上海人大代表，整整12年的時(shí)間，他一直在為陽(yáng)光財政鼓與呼�！拔覀�(gè)人感覺(jué)，雖然這些年財政信息公開(kāi)一直在改進(jìn)，但中國離陽(yáng)光財政還有很長(cháng)的路要走。比如說(shuō)，2009年3月份財政部雖然公布了數據，但仍然是比較籠統的粗線(xiàn)條的數據，對百姓來(lái)說(shuō)，只掌握這些數字不能進(jìn)行有效的監督。再進(jìn)一步公布更詳細的信息，才能起到作用。廣州市只是一個(gè)點(diǎn)，我們現在進(jìn)行省一級的調查，我們今年按照同樣的口徑再做調查，看看是不是有進(jìn)步，今年4、5月份我們將公布對去年31個(gè)省的透明度排名�，F在結果還沒(méi)出來(lái)，有的省有進(jìn)步，但也有些省有所退步。廣州市只能代表一個(gè)點(diǎn)的做法，就全國省級層面的普遍來(lái)看，離廣州市所達到的財政透明度水平還有很大距離�！�

　　缺乏監督的預算

　　財政信息公開(kāi)情況差，透明度不夠，使公眾基本喪失了對財政的監督權。公眾不知道財政的每一筆錢(qián)是怎么花的，也沒(méi)有暢通的渠道可以質(zhì)疑財政預算中的問(wèn)題并得到滿(mǎn)意答復�？梢哉f(shuō)從預算編制、預算收入入庫，到預算支出和預算監管諸環(huán)節都存在較大的隨意性。缺乏公共監督的財政使各級政府和部門(mén)有了相當大的自主財權，既造成了大量資金使用的浪費，更導致了貪污腐敗行為的發(fā)生。

　　通過(guò)近年審計署陸續公布的審計情況不難發(fā)現，中國財政收支、稅收征管等環(huán)節存在不少問(wèn)題，預算失規問(wèn)題具有普遍性。有相當數量的部門(mén)在預算執行中直接攫取、侵吞公共財政資金，主要包括虛假報銷(xiāo)、冒領(lǐng)、套取資金，不按收支兩條線(xiàn)管理，公款私存(包括賬外存款和公款轉移)、公房私租、違規收費，超范圍支出和違規列支費用等等。其中很多問(wèn)題并沒(méi)有懲罰措施，導致一些地方一犯再犯，愈演愈烈。

　　根據2009年的審計報告，審計發(fā)現存在一些共性問(wèn)題，歸納起來(lái)主要有四個(gè)方面：擠占挪用轉移資金、虛報多領(lǐng)財政資金、巧立名目違規收費、公費出國管理不嚴。如果縱觀(guān)這幾年的審計情況，這些問(wèn)題基本上都是老問(wèn)題再現。

　　一直被擔心的4萬(wàn)億投資的使用確實(shí)不盡如人意。根據審計署2009年12月29日公告，1981個(gè)擴大內需投資項目建設管理和資金使用情況的審計調查結果顯示，53個(gè)項目不完全符合環(huán)保要求，占抽查項目總數的2.68%。140個(gè)項目占用或征用土地審批手續不完備，占抽查項目總數的7.06%。137個(gè)項目未按規定程序報經(jīng)批準，改變建設規模、用途或降低建設標準，占抽查項目總數的7.74%。審計調查還發(fā)現，有些地方用已完工項目申請政府投資補助。

　　國家審計署公布的審計結果顯示，除了未將600多億元土地出讓收入納入預算外，地方財政還普遍存在收支不準確，少列、虛增財政收支狀況。政府收入被割裂為“預算內收人”和“預算外收入”，預算外資金更是可以游離于預算管理之外。

　　審計系統的監督可能是目前的財政監督體制中最為有力的監督了。但審計監督實(shí)行的是事后追懲制，問(wèn)題發(fā)現時(shí)損失已經(jīng)造成。很多問(wèn)題是“年年審計年年犯”。從2004年刮起的審計風(fēng)暴，震懾作用已經(jīng)越來(lái)越弱。根據審計署2009年12月30日公告，2008年度中央預算執行和其他財政收支審計查出問(wèn)題整改結果顯示，13戶(hù)中央企業(yè)因決策失誤、管理不善和違規操作等造成的損失中，初步確認有28.42億元已無(wú)法追回。

　　中國的財政監督體制長(cháng)期以來(lái)都為人所詬病。目前，中國的財政監督主要依賴(lài)的是政府的內部監督，比如各級人民代表大會(huì )的監督和審計監督等。按照我國的憲法和預算法，各級人民代表大會(huì )應該是最重要的財政監督機構，政府預算未經(jīng)人大通過(guò)不得執行。全國人大常委會(huì )的預算工作委員會(huì )也只有區區20個(gè)人，而絕大多數地方人大根本就沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的預算監督機構，這些地方對財政預算的監督幾乎為零。而且全國幾萬(wàn)名審計人員，要審計幾千萬(wàn)公務(wù)員和十幾萬(wàn)家國有企業(yè)財務(wù)狀況，人力明顯不足。

　　誰(shuí)來(lái)改變利益格局

　　廣州市財政局公布114個(gè)市本級部門(mén)預算，被視為走向“陽(yáng)光財政”的壯舉，可以說(shuō)廣州在財政信息公開(kāi)方面走在了全國最前列，但隨著(zhù)114個(gè)部門(mén)預算的公布，一系列尖銳的問(wèn)題也拋在了廣州市財政部門(mén)的面前。公開(kāi)不等于透明，預算公開(kāi)后有很多市民反映“看不懂”，認為很多科目還不夠細化。民眾積極查閱預算，并向政府提出疑問(wèn)，最終實(shí)現預算形成及審議過(guò)程的民主，這才是信息公開(kāi)的真正意義所在。

　　據了解，在香港，82個(gè)政府開(kāi)支項目會(huì )逐一羅列，最近5年收支統計一目了然，納稅人繳納的每一分錢(qián)怎么花，花在哪里，香港市民都能在特區政府網(wǎng)站上找到詳細數據。預算案中不僅編列當年預算，還附上其后5年收支中期預測，協(xié)調短長(cháng)期整體經(jīng)濟規劃。市民可以在預算案發(fā)布當日到指定地點(diǎn)領(lǐng)取印刷版本，或者直接從網(wǎng)站上下載預算案的全部?jì)热�。預算案不僅詳細，而且生動(dòng)易懂，在文字、數據之外，配有大量插圖、表格甚至漫畫(huà)。在香港，政府財政預算不是在出爐之后才向社會(huì )公布的，而是在制定的過(guò)程中就階段性地向社會(huì )、向民眾咨詢(xún)，獲得反饋后進(jìn)行修改，如此往復。這很值得中國其它省市借鑒。

　　“陽(yáng)光財政”應該怎樣走，其實(shí)每個(gè)人都心知肚明，難的是一直推行起來(lái)阻力重重�！白璧K的原因很明了，無(wú)非信息公開(kāi)后，各方面都會(huì )表達自己的訴求，對政府決策方面的要求會(huì )更高。一些政府部門(mén)要謀求局部利益或特殊利益就變得比較困難，遵守長(cháng)官意志而違背公眾意志就會(huì )受到很大的阻礙�！笔Y洪說(shuō)，“信息公開(kāi)本身實(shí)際上是改變財政資金使用的格局，公共決策過(guò)程權力結構會(huì )發(fā)生變化，也會(huì )使原來(lái)的利益格局發(fā)生很大變化。目前公共資金使用當中，公款被濫用、浪費、到私人腰包里的事情時(shí)有發(fā)生。有些事情對百姓可能意義不大，但對領(lǐng)導政績(jì)有意義，這樣的項目時(shí)有發(fā)生。財政信息一公開(kāi)，這類(lèi)事情必會(huì )大大減少，形象工程肯定會(huì )被質(zhì)疑，‘三公’消費受到監督必然會(huì )受限制。必然會(huì )影響到一些人的利益�！� (摘自《南風(fēng)窗》）