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　　(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)

　　文／山旭

　　提名權很關(guān)鍵，有權威的人很容易借此把個(gè)人意志變成集體意志，而某些一把手也可能利用這個(gè)機會(huì )收取賄賂，進(jìn)而就是買(mǎi)官賣(mài)官了。

　　廢除干部大一統

　　記者：20年前人事制度改革的背景是什么？

　　程連昌：?jiǎn)��?dòng)人事制度改革，是中共中央、全國人大、國務(wù)院決定的，為了推進(jìn)這項改革，成立國家人事制度改革領(lǐng)導小組，決定建立國家人事部。

　　鄧小平同志在1980年提出來(lái)，要打破老框框,勇于改革不合時(shí)宜的組織制度、人事制度,人事制度不改革，其他改革就難以進(jìn)行。改革開(kāi)放的新時(shí)期要進(jìn)行經(jīng)濟體制和各方面改革，人事制度改革是根據整個(gè)國家改革發(fā)展的形勢決定的，要在中國建立國家公務(wù)員制度、成立國家人事部、組建國家行政學(xué)院，這是一個(gè)三位一體的改革。在國家人事部成立之前，國務(wù)院有國家人事局，是國務(wù)院的直屬機構，不是政府組成部分。

　　1988年5月，全國人大正式通過(guò)設立國家人事部，建好了體制，這個(gè)大改革就進(jìn)一步進(jìn)行了。

　　記者：首先做了什么事情？

　　程連昌：就是建立國家公務(wù)員制度。要廢除干部大一統的模式，實(shí)行科學(xué)分類(lèi)、優(yōu)化競爭機制的公務(wù)員制度。改革前有兩類(lèi)人，一類(lèi)是工人，一類(lèi)是干部。無(wú)論黨政機關(guān)、事業(yè)單位還是企業(yè)，從事管理工作的人都叫干部。有人就開(kāi)玩笑說(shuō)，連寺廟里面的方丈都是一級干部。

　　統一干部模式是不分類(lèi)的，完全按照計劃體制，沒(méi)有一個(gè)競爭的科學(xué)的管理機制。到1988年，改革開(kāi)放也有10 年了，取得了很大成績(jì)，但它和經(jīng)濟發(fā)展的需要不相適應。突出的矛盾就是它不能夠按照社會(huì )發(fā)展需要配置人才，也不能按照市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的機制來(lái)選拔人才。還有一個(gè)管理問(wèn)題。這三方面的不適應，要求建立健全的科學(xué)分類(lèi)的人事管理制度。

　　記者：這個(gè)改革是如何推進(jìn)的呢？

　　程連昌：從1989年開(kāi)始試點(diǎn)，一南一北，6個(gè)部門(mén)2個(gè)市。6個(gè)部門(mén)是國家審計署、稅務(wù)總局、國家統計局、工商管理局、環(huán)保局、建材局。2個(gè)市是哈爾濱市、深圳市。一邊修改條例一邊試點(diǎn)，一直到1993年國務(wù)院頒布《國家公務(wù)員暫行條例》，公務(wù)員制度實(shí)行。

　　建立公務(wù)員制度，第一就是確定范圍。開(kāi)始時(shí)我們認為，公務(wù)員的范圍就是國家行政機關(guān)內，除工勤人員以外的工作人員。工勤人員是指司機、炊事員等屬于勤務(wù)人員。而在我們最初的考慮中，法院、檢察院都不是國家行政機關(guān)，法院得有專(zhuān)門(mén)的法官制，不屬于國家公務(wù)員。但公安機關(guān)屬于國家公務(wù)員。

　　大家都想納入公務(wù)員隊伍

　　記者：這和今天的公務(wù)員制度有很大不同？

　　程連昌：是這樣。再比如在1993年《公務(wù)員暫行條例》公布時(shí)，黨派的系統不屬于公務(wù)員范疇，但是他們參照公務(wù)員的級別、待遇以及管理。各民主黨派以及人大、政協(xié)機關(guān)的工作人員，也都不屬于公務(wù)員。到2005年人大通過(guò)《中華人民共和國公務(wù)員法》，這時(shí)候就明確黨委也屬于公務(wù)員。這是考慮中國國情統籌協(xié)調的結果。

　　我們不能照搬西方模式，因為有自己的國情。舉個(gè)例子，一個(gè)政府機構有時(shí)開(kāi)黨組會(huì )來(lái)決定事情，有的時(shí)候開(kāi)部務(wù)會(huì )決定；到地方有的開(kāi)省委常委會(huì )，有的由省長(cháng)辦公會(huì )決定，而且大事往往是經(jīng)過(guò)黨組會(huì )或者省委常委會(huì )討論定下來(lái)的。黨委的人也在履行國家行政職能。因此，黨委的人不屬于公務(wù)員，行政系統屬于公務(wù)員，也不符合中國國情的實(shí)際。所以，經(jīng)過(guò)統籌協(xié)調，就把黨委機關(guān)工作納入公務(wù)員。

　　事實(shí)上，在1993年《國家公務(wù)員暫行條例》公布時(shí)，公務(wù)員的范圍就是：國家行政機關(guān)除工勤人員以外的工作人員。

　　記者：把過(guò)去寬泛的“干部”縮小到這樣的范圍內，肯定有人不滿(mǎn)意。

　　程連昌：沒(méi)有搞公務(wù)員改革之前都要當干部，改革以后就想做公務(wù)員，然后是比照公務(wù)員、參照公務(wù)員。所以，大家都想納入公務(wù)員隊伍，不是一兩個(gè)人，而是一個(gè)系統、一群人�；蛘呤潜日諊�家公務(wù)員的待遇定待遇標準。國家教委就提出，教師的待遇不能低于公務(wù)員，就要這個(gè)杠。

　　再比如中央部委，行政機關(guān)的司局肯定屬于公務(wù)員，而那些下屬的院所、中心，屬不屬于公務(wù)員？那時(shí)不少部委想盡量把事業(yè)單位納入公務(wù)員范圍里，都來(lái)爭，講情講理，有的談一次不行再談一次，反復準備材料，就是想要列入公務(wù)員的范圍中。

　　其實(shí)就公務(wù)員的范圍問(wèn)題，國外是很清晰的。在我國由于過(guò)去的體制狀況，有點(diǎn)不好分。一個(gè)部委里還有研究機構、企業(yè)，所以，有的能劃進(jìn)來(lái)、有的不行。最后通過(guò)制度的建立，把它按照一個(gè)統一的原則科學(xué)管理起來(lái)。

　　記者：在制度設計上還是參照了國外的先進(jìn)模式？

　　程連昌：公務(wù)員制度事實(shí)上根據中國國情及需要，也借鑒了國外的經(jīng)驗。我們出去考察，印象比較深的是法國。在那里，培訓和職務(wù)的調動(dòng)晉升緊密掛鉤，有一定資歷的行政人員到國家行政學(xué)院培訓兩年，然后再回到政府里擔任更高的職務(wù)。

　　我們在制度設計時(shí)也曾提到這個(gè)原則，就是公務(wù)員的培訓要和工作需要相結合，在什么崗位、擔任什么職務(wù)、需要增長(cháng)什么才干和知識，都要到國家行政學(xué)院去培訓。這些年來(lái)這個(gè)培訓一直在做，但是這些結合的機制還沒(méi)充分體現。

　　另外，我們開(kāi)始曾有個(gè)想法，公務(wù)員分政務(wù)類(lèi)和業(yè)務(wù)類(lèi)。參照國外模式，政府的部長(cháng)和省長(cháng)，劃分到政務(wù)類(lèi)，副部長(cháng)和副省長(cháng)都叫業(yè)務(wù)類(lèi)。政務(wù)類(lèi)通過(guò)選舉產(chǎn)生，領(lǐng)導部門(mén)和地方工作。業(yè)務(wù)類(lèi)則負責具體業(yè)務(wù)工作。但是這個(gè)想法后來(lái)沒(méi)有嚴格、鮮明地表現出來(lái)，這也是考慮到中國國情。

　　大門(mén)口、樓梯口和出口

　　記者：提到國家公務(wù)員制度的建立，就不能不說(shuō)到公務(wù)員考試。

　　程連昌：國家公務(wù)員制度的特色是公開(kāi)、公正、平等、競爭、擇優(yōu)、廉潔，這樣才能更好地履行公務(wù)、履行政府的職能，為人民辦好事。這就需要平等、民主的競爭機制，人進(jìn)來(lái)以后又有嚴格的法制、科學(xué)管理的體制，然后經(jīng)過(guò)培訓，提高素質(zhì)。

　　凡進(jìn)必考，是通過(guò)考試考察一個(gè)人的知識、能力，鑒別他的品行和身體狀況，這四大類(lèi)是考試的目的。

　　不過(guò)，公務(wù)員考試制度做到公開(kāi)，建立了一個(gè)平等的競爭機制，這已經(jīng)是一個(gè)革命性的變化�？嫉膬热�、方法是否合理科學(xué)，鑒別是否準確，這是另外一個(gè)層面的問(wèn)題。

　　其實(shí)公務(wù)員制度有三個(gè)口：大門(mén)口、樓梯口和出口。在大門(mén)口，也就是入口，我們設計了考試制度。在出口，我們設計了任職年齡，這是小平同志提倡的，他說(shuō)不能終身制，到年齡就得下。第三個(gè)是樓梯口，就是提拔。這里一定要競爭，比如要提一個(gè)副司，8個(gè)處長(cháng)報名，公示投票，再面試，再考核。要集中各方面的意見(jiàn)，通過(guò)民主集中，全面科學(xué)，按照原則標準而決定。

　　我們想做到的是凡進(jìn)必考、凡升必爭、到齡必出，把好這三個(gè)口。

　　現在這么多人報考公務(wù)員，是和當前的社會(huì )經(jīng)濟背景密切聯(lián)系的。過(guò)去有一個(gè)階段，企業(yè)工資比機關(guān)高很多，許多人就不愿意當公務(wù)員。但是最近有些企業(yè)情況不好、不穩定，所以公務(wù)員的優(yōu)勢就顯現了出來(lái)。當然，也有其他多種因素。

　　記者：這三個(gè)口現在的情況如何？

　　程連昌：這三個(gè)口中，一進(jìn)一出兩個(gè)口都執行了很鮮明的政策：考試和年齡，不容易摻進(jìn)其他因素。樓梯口還需要完善。有的地方真正體現了公平競爭，有的地方還體現不出來(lái)。

　　樓梯口不像入口那樣可以采取考試的辦法。因為干部職位越高，對綜合素質(zhì)要求就越高，越難以通過(guò)筆試這樣的形式來(lái)考察。這不光是我們國家的問(wèn)題。

　　在這種情況下，長(cháng)官意志就有可能左右大局。一個(gè)縣委書(shū)記想提拔一個(gè)人，他不會(huì )直接說(shuō)讓誰(shuí)當什么官，而是會(huì )說(shuō)，某某同志不錯，你們考察考察吧。他是一把手，說(shuō)出這個(gè)意向來(lái)，好多人就按照他的路線(xiàn)考察，做工作，結果他的個(gè)人意見(jiàn)就變成集體意見(jiàn)了。

　　所以，提名權很關(guān)鍵。有權威的人很容易借此把個(gè)人意志變成集體意志，而某些一把手也可能利用這個(gè)機會(huì )收取賄賂，進(jìn)而就是買(mǎi)官賣(mài)官了。如果最后不是因為某種原因暴露出來(lái)，很難通過(guò)程序來(lái)質(zhì)疑它。這個(gè)問(wèn)題就得靠廉政的監督。

　　不能犧牲一些人的利益來(lái)達到統一

　　記者：在公務(wù)員以外，事業(yè)單位也是改革的一個(gè)重點(diǎn)。

　　程連昌：事業(yè)單位改革要分清性質(zhì)。事業(yè)單位的經(jīng)費來(lái)源分三類(lèi)，一類(lèi)是行使政府職能，經(jīng)費完全由國家行政經(jīng)費支出，現在都是參照公務(wù)員待遇；第二類(lèi)是行使政府行政管理職能，也有其他收入；第三類(lèi)是完全企業(yè)化的。

　　這三種經(jīng)費來(lái)源決定了不同的待遇：第一類(lèi)，參照公務(wù)員，搞聘任制；第二類(lèi)，只是補貼和公務(wù)員不一樣；第三類(lèi)，企業(yè)化標準。

　　而在國外，除了公務(wù)員的標準明確，其他企事業(yè)單位都各自為政。比如相當于我們事業(yè)機關(guān)的單位，它承擔一些政府任務(wù)，但不會(huì )是全國或者某一地區有統一標準。它是企業(yè)化運行：多為國家干事情，就多從國家拿錢(qián)，工作人員就多收入。

　　那么，在中國為什么有這么多事情需要統一標準呢？根源在于我們的經(jīng)濟還是弱，社會(huì )財富還是少，分到個(gè)人的就更少。一個(gè)人得到的財富余量不大，就總想依靠組織，依附性很強。雖然現在國家的財政收入已經(jīng)非�？捎^(guān)，但看平均值還不是很高。這樣，公務(wù)員這種離國家這個(gè)強勢組織最近的位置，是有吸引力的。

　　記者：現在，包括事業(yè)機關(guān)養老保險制度改革在內的人事制度改革，仍在繼續推進(jìn)之中，有哪些經(jīng)驗是需要注意的？

　　程連昌：有一些具體的原則，比如一個(gè)政策在施行的時(shí)候要“老人老辦法、新人新辦法”。但有一個(gè)大的原則在這里：在改革中，不能通過(guò)犧牲一些人的利益來(lái)達到平衡和統一。當然，這一些人是指大的社會(huì )群體。特別在中國，一旦涉及人的待遇這些問(wèn)題，一定要謹慎再謹慎，不然就會(huì )出大問(wèn)題。由國家主導的工資制度，從來(lái)都是漲，沒(méi)有降的。要達到公平，就要提低的，不能把高的拉下來(lái)。

　　改革要既積極又謹慎。上世紀80年代末，在建立公務(wù)員制度的時(shí)候，也希望借這個(gè)機會(huì )給很多年沒(méi)漲工資的干部們漲一點(diǎn)兒。算下來(lái)，全國公務(wù)員平均每人漲37塊錢(qián)。就為了這個(gè)，經(jīng)過(guò)兩年多的時(shí)間，最后才確定了方案。而國家公務(wù)員制度本身，從1988年到1993年《公務(wù)員暫行條例》發(fā)布，我們做了30稿，就是30次大的修改。而從1988年到2005 年《公務(wù)員法》頒布，中間一共經(jīng)歷了17年，才把這項制度確立下來(lái)�，F在看，國家公務(wù)員制度確實(shí)取得了很大的成果，能夠與社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展相適應，為中國特色社會(huì )主義事業(yè)的發(fā)展做出了積極的貢獻。

　　(摘自《瞭望東方周刊》)