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　　(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)

　　文/舒泰峰、蘆垚

　　2008年被稱(chēng)為“官員問(wèn)責年”，山西省原省長(cháng)孟學(xué)農、石家莊原市委書(shū)記吳顯國、山西省臨汾市原市委書(shū)記夏振貴、甕安縣原縣委書(shū)記王勤……諸多官員因各種原因而被問(wèn)責。

　　眾多官員“落馬”，讓全社會(huì )感受到了問(wèn)責的力量，同時(shí)也引起一些討論，比如如何使問(wèn)責更為規范化、問(wèn)責官員能否復出等。日前，中央發(fā)布《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導干部問(wèn)責的暫行規定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行規定》)，對這些討論形成了回應。

　　《暫行規定》列舉了官員問(wèn)責的七種適用情形，被媒體概括為“七宗罪”；此外，問(wèn)責的從重、從輕條款以及問(wèn)責的程序也均單獨列出。

　　中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的文件稱(chēng)，《暫行規定》的頒布實(shí)施，是加強反腐倡廉法規制度建設、完善領(lǐng)導干部行為規范的重要舉措，對于加強黨政領(lǐng)導干部的管理和監督，增強黨政領(lǐng)導干部的責任意識，更好地貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，不斷提高黨的執政能力和執政水平，具有重要意義。

　　人們習慣于將“問(wèn)責”稱(chēng)為懸于官員頭上的“達摩克利斯之劍”，《暫行規定》使這柄利劍更具鋒芒。

　　“七宗罪”對應現實(shí)

　　“從去年到今年，國內出現了很多重大責任事故。從甕安事件開(kāi)始，連續出了孟連事件、山西潰壩事件、三鹿事件等等�！� 國家行政學(xué)院教授竹立家分析，這些事故的重要起因就是黨政領(lǐng)導干部責任心不強，對工作不作為、亂作為，“庸官懶官對黨和政府的公信力傷害非常大”。

　　現實(shí)的緊迫推動(dòng)制度變革。不難發(fā)現，被媒體稱(chēng)為“七宗罪”的問(wèn)責適用情形，與近年來(lái)發(fā)生的一些重大事件有明顯的呼應。

　　第一條，“決策嚴重失誤，造成重大損失或者惡劣影響”。

　　據世界銀行估計，“七五”到“九五”，中國決策失誤造成的資金浪費在4000億到5000億元。專(zhuān)家指出，在四萬(wàn)億經(jīng)濟刺激計劃啟動(dòng)、各地大工程紛紛上馬的背景下，這一條顯得格外重要，故而將其排在第一位。

　　第二條，“因工作失職，致使本地區、本部門(mén)、本系統或者本單位發(fā)生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時(shí)間內連續發(fā)生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響”。

　　在甕安事件和孟連事件背后都存在主要領(lǐng)導的明顯工作失職。如孟連事件，根本原因是膠農與橡膠公司的利益糾紛長(cháng)期得不到解決，但孟連縣領(lǐng)導卻將民眾利益糾紛錯誤定性為農村惡勢力引發(fā)的社會(huì )治安問(wèn)題。

　　第三條，“政府職能部門(mén)管理、監督不力，在其職責范圍內發(fā)生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時(shí)間內連續發(fā)生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響”。

　　三鹿毒奶粉事件是這一條最慘痛的注腳。事件中，三鹿公司瞞報8個(gè)月，石家莊政府部門(mén)晚報38天，導致事態(tài)嚴重擴大。

　　第四條，“在行政活動(dòng)中濫用職權，強令、授意實(shí)施違法行政行為，或者不作為，引發(fā)群體性事件或者其他重大事件”。

　　在每一起官員腐敗案背后，幾乎都可以搜尋到“濫用職權”的蹤影。

　　第五條，“對群體性、突發(fā)性事件處置失當，導致事態(tài)惡化，造成惡劣影響”。

　　甕安事件、孟連事件中都存在政府封堵消息，未及時(shí)解答民眾質(zhì)疑的問(wèn)題。

　　第六條，“違反干部選拔任用工作有關(guān)規定，導致用人失察、失誤，造成惡劣影響”。

　　這一條顯然是指向在一些腐敗案中暴露出來(lái)的干部“帶病提拔”的現象。

　　第七條，“其他給國家利益、人民生命財產(chǎn)、公共財產(chǎn)造成重大損失或者惡劣影響等失職行為的”。

　　這一條為其他問(wèn)責預留了空間。

　　首次明確問(wèn)責與黨紀國法的界限

　　中國的官員問(wèn)責制度化源自1995年頒布的《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作暫行條例》，其中引入了“責令辭職”這種形式。

　　7年后，2002年中央正式頒布實(shí)施《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》，除了“責令辭職”外，“引咎辭職”也從此為人熟知。

　　繼而，2004年中辦印發(fā)了《黨政領(lǐng)導干部辭職暫行規定》，對于引咎辭職的規定更為細化，共有9類(lèi)情形適用。

　　這與當時(shí)的社會(huì )背景亦緊密相連。此前的2003年，因SARS疫情，衛生部原部長(cháng)張文康和北京市原市長(cháng)孟學(xué)農去職，“問(wèn)責風(fēng)暴”震動(dòng)朝野。

　　在《黨政領(lǐng)導干部辭職暫行規定》中，這次“風(fēng)暴”的印記相當清晰。其適用問(wèn)責的第三條情形為“在抗災救災、防治疫情等方面嚴重失職，造成重大損失或者惡劣影響，負主要領(lǐng)導責任”。

　　此后，2006年1月1日起正式實(shí)施的《中華人民共和國公務(wù)員法》也納入了“引咎辭職”的概念，只是沒(méi)有細化的條文。

　　“這次《暫行規定》的出臺，使問(wèn)責的方式、方法、范圍、結果處置都比較明確，對官員的問(wèn)責開(kāi)始制度化�！敝窳⒓腋嬖V本刊記者，《暫行規定》的出臺填補了問(wèn)責追究的空白，標志著(zhù)黨和國家對官員的問(wèn)責追究、紀律追究、法律追究三個(gè)追究機制配套完成。

　　《暫行規定》對黨政領(lǐng)導干部實(shí)行問(wèn)責的方式分為：責令公開(kāi)道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職，從制度上首次明確了問(wèn)責方式�！斑^(guò)去有人說(shuō)，判刑也是問(wèn)責，將問(wèn)責和黨紀政紀處分、法律責任混為一談，現在這個(gè)界限清晰了�！眹�家行政學(xué)院教授汪玉凱說(shuō)。

　　打瞌睡無(wú)須問(wèn)責

　　全文3000字的《暫行規定》在諸多方面推進(jìn)了問(wèn)責制度。不過(guò)，專(zhuān)家指出，仍有許多地方有待改進(jìn)。

　　“實(shí)行問(wèn)責已經(jīng)形成共識，但是目前分歧和意見(jiàn)比較大的是如何落實(shí)，其中最關(guān)鍵的又是如何確定責任大小�！眹�家行政學(xué)院教授王偉對記者說(shuō)，問(wèn)責并非越重越好，“出事后，一般輿論覺(jué)得撤職官員的級別越高就越痛快。實(shí)際上，問(wèn)題不那么簡(jiǎn)單�！�

　　他說(shuō)，一些人對黨政干部的責任存在誤解，“現在的政府是有限政府不是無(wú)限政府，領(lǐng)導干部是有限責任，因此要克服兩種認識缺陷：一是認為領(lǐng)導干部要對所有事情承擔責任，出了問(wèn)題責任全是你的；另一種是什么問(wèn)題都可以不承擔責任，反正都是按照上級指示做的。這兩種認識都有偏頗�！�

　　“我們已看到省長(cháng)、部長(cháng)被問(wèn)責，但其中有這樣的問(wèn)題：由于我們的行政管理層級設置，省長(cháng)、部長(cháng)往往很難過(guò)問(wèn)那些具體事務(wù)�！蓖鮽フJ為，行政問(wèn)責急需解決的是，如何確定官員應該承擔的責任。

　　一個(gè)現實(shí)的案例是，在山西省原省長(cháng)孟學(xué)農因礦難被問(wèn)責的事件中，輿論頗有同情之意。

　　在看到《暫行規定》后，某經(jīng)濟欠發(fā)達地區一名分管環(huán)保工作的副縣長(cháng)說(shuō)，地方為了發(fā)展經(jīng)濟，難免會(huì )上一些有污染的項目。作為分管領(lǐng)導，理論上權力和責任都是他的，可實(shí)際上他只有責任，沒(méi)有權力�！霸囅胍幌�，縣里花大力氣招商引資進(jìn)來(lái)的項目，我能否決嗎？可一旦出了問(wèn)題，板子首先打到我身上�！�

　　多大的事情才叫責任？誰(shuí)、以什么標準來(lái)判斷責任？這些牽涉問(wèn)責的關(guān)鍵問(wèn)題，均需細化。

　　竹立家說(shuō)，我國的問(wèn)責目前還存在誤區，無(wú)論中外，問(wèn)責都只對政務(wù)官員適用，也就是只針對負有領(lǐng)導或決策責任的官員�！暗�是在我國，人們以為只要和官員有關(guān)就得問(wèn)責，比如會(huì )場(chǎng)里某個(gè)官員打瞌睡就要問(wèn)責，那是不對的�！�

　　現實(shí)中官員因打瞌睡而遭問(wèn)責已發(fā)生多起：2008年2月，云南某縣一副局長(cháng)會(huì )上打瞌睡被免職；當年9月，四川某縣也有一名副局長(cháng)因此被免職；同年12月，湖南某市有6名干部會(huì )上打瞌睡被問(wèn)責；今年2月，河北某地11名干部開(kāi)會(huì )打瞌睡，7名被免職，1人全縣通報，3人黃牌警告。

　　“他的個(gè)人行為沒(méi)有造成重大社會(huì )影響，違反了紀律可以受相關(guān)處罰，但不需要被問(wèn)責�！敝窳⒓艺f(shuō)。

　　問(wèn)責以民意為依據

　　更大的爭議在于被問(wèn)責官員的復出�！稌盒幸幎ā啡绱吮硎觯阂�咎辭職、責令辭職、免職的黨政領(lǐng)導干部，一年內不得重新?lián)�任與其原任職務(wù)相當的領(lǐng)導職務(wù)。

　　竹立家認為，問(wèn)責制的啟動(dòng)對某個(gè)官員來(lái)說(shuō)就意味著(zhù)政治生命的終止，這應當“毫不含糊”，“要是說(shuō)官員犯了重大錯誤，認錯態(tài)度好，一年后又復出，問(wèn)責制就沒(méi)有嚴肅性了”。

　　被問(wèn)責官員復出在現實(shí)中屢屢發(fā)生。比如，因“甕安事件”被撤銷(xiāo)黨政職務(wù)的甕安縣原縣委書(shū)記王勤，半年后調任黔南布依族苗族自治州財政局副局長(cháng)；兩年前因黑磚窯事件被撤職的洪洞縣原副縣長(cháng)王振俊，今年3月被爆復出并長(cháng)期擔任縣長(cháng)助理；因華南虎事件受到行政記過(guò)和免職處分的陜西林業(yè)廳官員朱巨龍和孫承騫，依然享受著(zhù)廳級待遇，直到被媒體曝光。

　　“這樣一來(lái)，問(wèn)責就沒(méi)有威懾力了�！敝窳⒓艺f(shuō)。

　　但是，王偉對此別有看法，“官員復出應該更加嚴格，但不要絕對化地說(shuō)不準他再做官�！�

　　王偉的建議是，在問(wèn)責程序中特別加上一點(diǎn)：對被問(wèn)責官員的重新任用，應該公開(kāi)化、程序化、制度化�！耙欢ㄒ�公開(kāi)透明，置于相關(guān)規定和輿論的監督之下”。

　　“國外也不是被問(wèn)責后就永遠不能再任職，他們可以重新競選甚至擔任更高的職位�！蓖鮽フf(shuō)。

　　這或許是關(guān)鍵所在。即無(wú)論問(wèn)責還是復出，都應當以民意為標準。專(zhuān)家指出，目前的《暫行規定》“仍然是自上而下的路徑，而沒(méi)有形成自下而上的監督”。

　　一位基層組織部部長(cháng)在接受采訪(fǎng)時(shí)告訴記者，從制度設計分析，如果沒(méi)有第三方的客觀(guān)評價(jià)，問(wèn)責制存在流于形式的可能。比如，一些重大的捂不住的公共事件相關(guān)領(lǐng)導易被問(wèn)責，而日常工作中違規失職造成損失難被問(wèn)責；一些被媒體曝光的問(wèn)題常被問(wèn)責，沒(méi)有形成輿論熱點(diǎn)的則不會(huì )被問(wèn)責。

　　2009年3月11日，江蘇省南京市制定出臺了《南京市黨政領(lǐng)導干部問(wèn)責辦法(試行)》，規定“公民、法人或其他組織的舉報，人大代表、政協(xié)委員提出的建議和提案，司法機關(guān)的司法建議”，都可以成為問(wèn)責的依據。這種異體監督是一項有益的嘗試。

　　而至于復出，一位專(zhuān)家認為，“最忌諱的是悄悄復出，跟民眾‘躲貓貓’。如果百姓能夠同意，復出又有何妨？”

　　(摘自《瞭望東方周刊》)