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　　(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)

　　文／熊英

　　近年來(lái)，各地出現政府財政規模膨脹與公共產(chǎn)品供給不足并存的怪現象，因此“政府的錢(qián)是如何花的”已成為全社會(huì )關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　“地方財政支出運行現狀的調查與分析課題組”于2008年8月至2009年3月間，在北京市人大常委會(huì )財經(jīng)委的協(xié)助下，以北京地區市區(縣)兩級政府為樣本，走訪(fǎng)了市財政局、市審計局，東城、西城、海淀、平谷等區縣的人大和部分區縣的財政、審計、監察部門(mén)，并對十余名行政事業(yè)單位的財會(huì )人員進(jìn)行了訪(fǎng)問(wèn)調查，結合研究外省區市相關(guān)文獻資料，總結出目前政府財政支出的四大頑癥。

　　頑癥一：過(guò)度公務(wù)消費已成集體性活動(dòng)

　　調查顯示，公款吃喝、公費旅游、建造高檔樓堂館所等巨大的公務(wù)消費已成為政府的一種慣常的集體性活動(dòng)。

　　表征一，既得利益者對制度約束抵制或變相抵制。如出國考察在各行政事業(yè)單位基本上演變成為一種福利待遇，當財政部門(mén)要求削減出國考察經(jīng)費時(shí)，便遇到了一定程度的阻力。公車(chē)改革的阻力最大，甚至出現了改革后財政投入更多而不得不叫停的情形。雖然各地具體改革方案不盡相同，卻具備同一個(gè)特征，即被改革的對象是主持改革的政策制定者和執行者。

　　改革失敗的原因在于：改革政策過(guò)多地考慮了如何補償既得利益者的損失，而忽視了現行制度和“改革”結果給公共財政和納稅人造成的損失和傷害。

　　表征二，對權力部門(mén)的約束無(wú)力。通常有能力建造高檔樓堂館所的都是政府、財政、稅務(wù)、法院等權力部門(mén)。比如，某地方財政局嚴重超標的辦公大樓項目經(jīng)過(guò)了當地發(fā)改委、規劃局等四五個(gè)政府部門(mén)正式審批。當地紀檢監督部門(mén)分析，“因為財政局是一個(gè)權力單位”，相關(guān)部門(mén)都有“礙于面子、沒(méi)有堅持原則的問(wèn)題”，從而形成了財政局怎么報就怎么批的狀況。對于地方政府職能部門(mén)的約束尚且如此，可想而知，對黨政“一、二把手”的約束自然更是無(wú)能為力。

　　表征三，由于現有制度的漏洞與不合理，行政事業(yè)單位常常出現“為了花錢(qián)而花錢(qián)”的情形。如某部門(mén)研究室的科研項目延期一年，但項目資金的使用期限并沒(méi)能延長(cháng)。那么，根據制度要求，必須按原來(lái)的期限把錢(qián)突擊花光，花不完只好安排境內外公費考察。類(lèi)似的情況屢見(jiàn)不鮮，一些單位集體公款吃喝的起因，往往也是為了要把錢(qián)花掉。

　　表征四，公共財政觀(guān)念的普遍缺乏。朋友聚會(huì )搶著(zhù)買(mǎi)單，有一位站出來(lái)說(shuō)：“我來(lái)付，單位能報銷(xiāo)�！庇谑谴蠹倚廊唤邮�，甚至達成共識：能花公家的錢(qián)就不花個(gè)人的錢(qián)，“他人的便宜不能占，公家的便宜不占白不占”。當公共部門(mén)、兄弟單位、上下級之間，彼此用公款熱情招待成為一種時(shí)尚；當節假日前提醒下屬 “別忘了表示表示”成為一種常態(tài)；當上級部門(mén)到下屬單位，管吃管住管游山玩水成為一種習慣；當不同省份的同一系統單位間禮尚往來(lái)，互通有無(wú)，過(guò)度的公務(wù)消費就形成了一種集體性活動(dòng)，加之“法不責眾”和“從眾心理”，公務(wù)消費問(wèn)題難以治理。

　　頑癥二：年底突擊花錢(qián)，愈演愈烈

　　每年第四季度，各大商場(chǎng)、圖書(shū)大廈的“團購卡”處于“熱銷(xiāo)”狀態(tài)，前來(lái)購買(mǎi)的預算單位絡(luò )繹不絕。這只是“年底突擊花錢(qián)”的表現形式之一�！澳甑淄粨艋ㄥX(qián)”的弊端是顯而易見(jiàn)的，它不利于財政資金的合理利用，造成浪費，影響財政支出預期效果的實(shí)現。近年來(lái)，“年底突擊花錢(qián)”呈現出愈演愈烈的趨勢。雖然，不同地區不同預算單位“年底突擊花錢(qián)”的情形不盡相同，在財政資金流量不大的基層地方政府，這類(lèi)問(wèn)題也不太明顯。但凡是急于在年底前將錢(qián)花完的“預算單位”莫不是一樣的初衷：擔心結余款若被“清零”，來(lái)年財政撥款數額可能會(huì )受影響。

　　造成這樣的結果，主要是預算的編制和執行中的幾種情況引起的：

　　第一種情況，預算單位的預算編制不實(shí)。在項目預算編制過(guò)程中，預算單位打出了太多富余，財政款撥下來(lái)后一時(shí)又安排不出去，只好年底突擊花錢(qián)。此類(lèi)虛報預算的心理很容易分析，不是擔心未來(lái)不確定因素多、無(wú)法預測，必須留有余地；就是為了彌補公用經(jīng)費不足；或者干脆是受利益驅動(dòng)，財政資金多多益善，不要白不要。

　　第二種情況，預算單位前期執行緩慢。預算執行“前松后緊”是一種比較常見(jiàn)的現象�；蚴怯媱澴龅幂^粗，前期工作抓得不緊；或是擔心錢(qián)不夠，前期不敢花；也有一些是客觀(guān)因素，如因政府采購時(shí)間較長(cháng)使財務(wù)支出時(shí)間后移；部分項目因為相關(guān)手續一時(shí)沒(méi)能辦全，使開(kāi)工時(shí)間后移從而造成財務(wù)支出后移；因工程項目的檢查驗收周期，或一些修繕項目(如院校的學(xué)生宿舍)只能在假期開(kāi)工等自身特殊性問(wèn)題導致的后移等。

　　第三種情況，部分財政資金撥付的時(shí)間較遲并且數額不確定。就預算單位而言，下半年還能從財政部門(mén)“要到”多少錢(qián)或者財政部門(mén)還能追加多少資金是一個(gè)未知數，有時(shí)部分財政資金撥付下來(lái)很晚(如11、12月份才到位)，從而致使年底突擊花錢(qián)成為必然之舉。

　　頑癥三：重分配輕效益，財政支出效率低下

　　近年來(lái)，隨著(zhù)財政收入的逐年增加，構建和諧社會(huì )目標的確立，政府向民生建設方面的財政投入呈快速增長(cháng)之勢。與此同時(shí)，各級政府財政支出效率低下的問(wèn)題凸顯出來(lái)，主要表現在撥款緩慢、資金閑置、設備閑置、重復建設、重復撥款、財政投入的效益不高或者效果不明顯等方面。

　　從財政資金配置效率層面來(lái)看，決策失誤是導致財政支出效率低下的主要原因�！靶蜗蠊こ獭�、“政績(jì)工程”當中不乏勞民傷財、中看不中用的工程，大量財政資金配置項目因為缺乏科學(xué)論證和法定程序，造成重復建設、重復撥款，如2006年北京審計局抽查昌平等7個(gè)區縣的專(zhuān)項補助金的管理和使用情況，發(fā)現6個(gè)區縣有31個(gè)項目多頭或重復申報，涉及的補助資金達3.7億元。在基本建設投資方面，由于條塊分割，許多預算單位除了能從本級政府獲得財政資金，還可從上級行業(yè)主管部門(mén)獲得二次分配。加上缺乏統一規劃協(xié)調，以致經(jīng)常出現“馬路不斷被開(kāi)膛破肚”，就2006年4月14日至12月 22日，北京永定路路段就先后被4個(gè)管線(xiàn)單位，分4次挖掘過(guò)。失誤的決策不僅無(wú)法實(shí)現社會(huì )資源和公共資源的最優(yōu)配置，還造成巨大的損失浪費。

　　從財政資金使用效率層面來(lái)看，資金閑置、設備閑置、工程質(zhì)量差等問(wèn)題，導致政府往往不得不投入更多的財力以達到預期的目標，財政宏觀(guān)調控和社會(huì )調整功能大打折扣，公共產(chǎn)品相對“昂貴”。如2006年北京市審計局抽查20所醫院 5.37億元設備購置項目資金使用情況，當年購置設備支出僅為2.61億元，新購設備中僅有3所醫院的設備全部投入了使用；2005年北京兩級財政在房山、懷柔、門(mén)頭溝、平谷、密云、延慶等6個(gè)區縣共投資1.23億元建設了1350個(gè)村衛生服務(wù)站，第二年抽查中，因缺乏醫護人員、運轉經(jīng)費不足、前期選址不合理、未建設必要的工作生活設施等原因，有112個(gè)未投入使用(占抽查量的33%)。

　　許多政府投資項目前期工作不實(shí)，概預算很粗(甚至有的故意壓低概預算以爭取獲得批準之后再追加)、招投標制度不健全、施工監理機制沒(méi)有發(fā)揮應有作用，實(shí)際運作當中違法現象普遍，層層轉包、偷工減料、趕工期等問(wèn)題經(jīng)常發(fā)生，如剛交付使用即漏洞百出的北京西站就是實(shí)例。

　　頑癥四：屢審屢犯，法無(wú)威懾力

　　目前我國預算執行方面的審計工作，不可謂力度不大。但在超預算支出、虛列支出、挪用、擅自改變資金用途、預算執行緩慢等審計內容上的“屢犯”，許多被審計單位仍然“有恃無(wú)恐”。

　　調查中發(fā)現，財政支出中存在一些特別現象，如“合法不合理”等值得關(guān)注。例如，為了改變預算執行緩慢的狀況，北京市曾提出“時(shí)間過(guò)半任務(wù)過(guò)半”的要求，財政部門(mén)也出臺了相關(guān)配套措施。但在實(shí)際的財政支出過(guò)程中，卻出現了單純追求執行率而忽視了財政資金使用效果的問(wèn)題，甚至還出現了“為了合法而違法”的奇怪現象。如某單位虛列支出，將尚未開(kāi)工的項目款提前打入對方賬戶(hù)，然后再將款項打回來(lái)，以符合財政支出率方面的相關(guān)規定。

　　為了解決“合法不合理”的問(wèn)題，預算單位采取了一些“變通”做法，于是又出現了“合理不合法”的情況。如因長(cháng)期未作調整的差旅費標準導致的住宿超標“常態(tài)”；“事出有因”或“情有可原”的擅自改變支出用途或將專(zhuān)項資金調劑或者挪作他用等等。

　　在對審計部門(mén)的調查結果分析時(shí)還發(fā)現，科研項目的資金流向存在較為嚴重的問(wèn)題�？蒲许椖亢笃谕�往需要花費較大資金，為了不影響支付進(jìn)度，目前“通�！钡淖龇ㄊ窍葘㈨椖抠Y金提出來(lái)，用的時(shí)候再補上，從而造成賬面上顯示的資金流向經(jīng)常與實(shí)際使用情況不符。如將一筆資金通過(guò)購買(mǎi)商場(chǎng)購物卡等方式提出來(lái)，結項后通過(guò)支付印刷費、專(zhuān)家評審費、招待費(餐費 )等費用又補了回去。利用項目資金購買(mǎi)日用消費品、甚至高檔消費品的情況十分嚴重，有的項目餐費占比重較大，也有將項目資金“私分”的現象。

　　一位承擔社科研究項目的科研人員解釋說(shuō)，課題組成員不得提取勞務(wù)費的規定不切實(shí)際�，F實(shí)中，項目負責人為了調動(dòng)科研人員對申報項目和相關(guān)工作的積極性，一定要變相支付勞務(wù)費。同時(shí)，課題研究(尤其是社會(huì )科學(xué))需要相關(guān)部門(mén)和人員的支持和配合，為了課題研究的可持續發(fā)展，餐費或招待費的發(fā)生是不可避免的。這也符合“人情社會(huì )”、“飲食文化”的國情。

　　點(diǎn)評：重在制度建設

　　形成地方政府財政支出四種頑癥的現實(shí)原因很復雜，其中制度層面值得關(guān)注。目前的財經(jīng)制度存在很多缺陷，如法律制度缺位、法律規范之間有沖突、法律規定脫離實(shí)際、配套制度不科學(xué)或不嚴謹等。比如，為滿(mǎn)足依法增長(cháng)教科文衛和農業(yè)等方面的法律條款(即“法定支出”的要求)，必須將財政收入的一定比例投入相關(guān)領(lǐng)域。而每年財政收入增長(cháng)多少年底才能知道，因此超收收入難以納入預算管理。政府編制的財政收入計劃定得過(guò)低，致使年底財政超收部分過(guò)多，從而大大增加了財政突擊撥款的總量(北京市2007年財政收入計劃增長(cháng)13%，但實(shí)際增長(cháng)33.6%)；在專(zhuān)項轉移支付問(wèn)題上，因其本身就具有不確定性的特點(diǎn)，資金量較大、撥付時(shí)間較晚，每年各級人大召開(kāi)時(shí)間的差異性(下級人大先于上級人大召開(kāi))，使得下級政府難以將上級撥付的專(zhuān)項資金納入本級預算支出方案。監督“軟化”和問(wèn)責“缺位”更為突出。調查顯示：“缺乏責任追究”是“屢審屢犯”的重要原因之一。實(shí)踐中，審計機關(guān)幾乎不會(huì )動(dòng)用法律賦予的“行政處罰權”，甚至連“處罰建議權 ”都難以啟動(dòng)。對尚未構成犯罪的個(gè)人行為，難追究責任，對單位行為的處罰更不易實(shí)現。缺乏“問(wèn)責”的“監督”，“大事化小，小事化了”或雖寫(xiě)入審計結果報告，但最終“黑不提，白不提”，使得許多預算單位并不害怕被審出問(wèn)題資金。已經(jīng)花掉的財政資金(如違規發(fā)獎金)，也是“潑出去的水”，一般難以追回。

　　其次，是普遍存在的預算編制不科學(xué)�！案邎蟆鳖A算是財務(wù)人員的一種普遍心態(tài)，擔心領(lǐng)導臨時(shí)決定要做什么事，屆時(shí)來(lái)不及做預算要不到錢(qián)。

　　第三，在預算執行方面，或過(guò)失為之，或明知故犯。有的是為其生存發(fā)展所迫。如某中學(xué)多年沒(méi)能給職工長(cháng)工資，為了調動(dòng)職工的積極性，將項目結余資金用來(lái)給職工發(fā)了獎金。有的是受利益驅動(dòng)。如各級政府及其財政職能部門(mén)擁有財政資金支配權，同時(shí)又是一級預算單位，因此在財政資金分配上容易向本單位傾斜，并能夠得到其他相關(guān)權力部門(mén)的“照顧”。在針對預算單位財會(huì )人員設計的調查問(wèn)卷當中有這樣一道題：“當領(lǐng)導的指示與財經(jīng)紀律不一致時(shí)，您將如何做？”幾乎所有的答卷人都選擇了這樣的答案：“提醒領(lǐng)導注意，如果領(lǐng)導一再堅持，按領(lǐng)導指示做�！憋@然，這也是一種明知故犯。此外，決策者和執行者的傳統做法、慣性思維以及陳舊的財政觀(guān)念，也是不可忽視的成因。有些領(lǐng)導干部養成了“拍腦袋”做決策的習慣。領(lǐng)導“拍板”時(shí)通常沒(méi)有“屢犯”的故意，經(jīng)常還是在為百姓辦實(shí)事、辦好事。但是，由于忽視了決策程序和預算支出規則，其結果往往造成下屬部門(mén)的行為違法。

　　近年來(lái)，預算改革進(jìn)展很快，但一些單位仍然沿用預算制度改革前的做法，如某學(xué)校一直保持設立“校長(cháng)基金”。一位資深審計人員接受調查時(shí)表示，現在的各預算單位負責人并非沒(méi)有法律意識，只是其中許多人觀(guān)念轉變跟不上預算改革發(fā)展的形勢。如目前絕大多數人都意識到不能設“小金庫”，但是對于預算外資金應當納入預算管理缺乏正確的認識。事業(yè)單位的領(lǐng)導普遍認為，“既然資金來(lái)源不是財政撥款而是單位‘創(chuàng )收’，就應當由本單位自由支配”。(摘自《中國改革》）