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　　(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)

　　文/楊根喬

　　近年來(lái)，一些地方或部門(mén)的“一把手”濫用權力，“前腐后繼”，尤其是縣級“一把手”崗位成了腐敗的重災區�！耙话咽帧睘E用權力問(wèn)題已引起了全社會(huì )的廣泛關(guān)注。為此，我們開(kāi)展了“縣(區)‘一把手’權力監督問(wèn)題”的問(wèn)卷調查，對有關(guān)縣(區)“一把手”進(jìn)行了個(gè)別訪(fǎng)談。

　　縣(區)“一把手”腐敗的特點(diǎn)

　　調查發(fā)現，當前縣(區)“一把手”權力監督與新形勢的要求以及與廣大人民群眾的期望相比，仍然存在較大差距。

　　在“您認為近幾年安徽對縣(區)‘一把手’權力監督工作進(jìn)展情況如何”的四個(gè)選項中，選擇“有所改善”的占63.6%、“有明顯改善”的占3.9%，二者相加達到67.5%。在“您了解安徽近年來(lái)20多個(gè)縣(區)委書(shū)記因濫用權力先后被查處的情況嗎”的四個(gè)選項中，選擇“比較了解”的占11.7%、“知道一些”的占84.4%、“不清楚”的占3.9%，沒(méi)有人選擇“從未聽(tīng)說(shuō)過(guò)”；在“您對縣(區)‘一把手’在行使權力中自覺(jué)接受監督的情況”的三個(gè)選項中，選擇“基本滿(mǎn)意”的占51.9%。

　　從行為方式看，腐敗分子正在從被動(dòng)型腐敗向主動(dòng)型腐敗轉變。20多個(gè)縣(區)“一把手”都是利用職務(wù)上的便利，在工程承攬招標、職務(wù)提拔、工作調動(dòng)、辦理入編等方面為他人謀取利益，非法收受請托人財物，特別是深諳“要想富，動(dòng)干部”之道。

　　如潁上縣原縣委書(shū)記張華琪最叫人稱(chēng)奇的“創(chuàng )新”之處，就是通過(guò)“動(dòng)干部”讓每個(gè)人都不知道自己在這個(gè)位置上能呆多久，明天又可能呆在什么位置。他認為，只有讓下屬首先感到了人人不安，然后才能人人買(mǎi)賬，進(jìn)而人人“進(jìn)貢”。

　　從腐敗領(lǐng)域看，一是基本上都與工程項目建設和人事安排這兩大領(lǐng)域有關(guān)；二是經(jīng)濟發(fā)展的熱點(diǎn)往往成為腐敗的高發(fā)領(lǐng)域。特別是一些國家級貧困縣的“一把手”往往打著(zhù)“敢闖敢冒、發(fā)展經(jīng)濟”的旗號，采用公開(kāi)、半公開(kāi)的形式“拉關(guān)系、跑項目、跑官位”，大量截留和挪用上級財政專(zhuān)項扶持資金搞腐敗。

　　徐波在擔任潁上縣縣長(cháng)和縣委書(shū)記期間，僅以爭取黃淮海開(kāi)發(fā)項目基金、劃撥修路資金、建立畜牧改良站等名義，先后27次收受他人送來(lái)的賄金共計人民幣136.18萬(wàn)元。

　　從腐敗的時(shí)間看，權力腐敗案件具有明顯的時(shí)段性特征。在被查處的20多個(gè)縣(區)“一把手”受賄案中，90%以上的人員都利用中秋、春節等傳統節日收受賄賂。

　　徐保庭任渦陽(yáng)縣縣長(cháng)和縣委書(shū)記期間，就是“春節腐敗”的典型，他的系列腐敗動(dòng)作幾乎都是在春節前后完成的。韓希鵬曾表示，“節日是不出門(mén)的”。李興民的沉淪也始于春節耗資百萬(wàn)搞“大閱兵式”。

　　從表現形式看，權力腐敗體現為決策一言堂，用人一句話(huà)，權力一把抓。原蒙城縣委書(shū)記孫孔文就曾說(shuō)，現在“一把手”分量太重了，作為縣委書(shū)記，我說(shuō)什么組織部長(cháng)就會(huì )聽(tīng)什么，有關(guān)制度形同虛設，各種監督也就不復存在�？h(區)“一把手”集權程度相當高，不僅在重大決策、重大項目安排、大額度資金使用、干部的提拔任用上擁有至高無(wú)上的權力，而且在重大工程的決策上也要自己“一槌定音”。

　　從腐敗的手段看，多數腐敗分子是“陰陽(yáng)兩面人”。這些被查處的“一把手”都曾公開(kāi)說(shuō)過(guò)許多為官清廉的話(huà)，背地里做的卻是另一種勾當。

　　陳兆豐為官13年，住的是幾間舊平房，房?jì)葲](méi)有豪華裝修和高檔電器。當上縣委書(shū)記之后，他每年春節都拎上兩瓶酒，與老農民一起過(guò)“團圓年”。在辦公室，他和藹可親地與來(lái)訪(fǎng)者“交談”。巧妙的偽裝給自己贏(yíng)得了“簡(jiǎn)樸”、“謙和”、“平易近人”的口碑。唐懷民寫(xiě)得一手好字又愛(ài)好文學(xué)，被外界贊譽(yù)為“作家廳長(cháng)”。

　　調查發(fā)現，縣(區)“一把手”崗位之所以成為腐敗的重災區，從表面看似乎是因為經(jīng)濟問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上根本的問(wèn)題還是權力失去科學(xué)規范和有效監督，幾乎所有被查處的縣(區)“一把手”都因權力失去監督而導致腐敗。

　　權力監督難在何處

　　問(wèn)卷調查您是否贊同“目前對權力運作的制約和監督仍然很難，特別是對縣(區)‘一把手’的制約和監督更難”的說(shuō)法時(shí)，29.9%的被調查者表示“贊同”，58.4%表示“基本贊同”，二者相加達88.3%。這表明，由于受多種因素的影響，如何對“一把手”進(jìn)行有效監督，這一難題迄今還沒(méi)有從根本上得到解決。

　　一些縣(區)“一把手”自律意識淡薄，逃避監督。監督能否有效開(kāi)展，在很大程度上取決于“一把手”的素質(zhì)和態(tài)度。在問(wèn)卷調查中，選擇“有些縣(區)‘一把手’自律意識不強，逃避監督”的占42.9%。

　　在被查處的“一把手”中，有的奉行“有權不用，過(guò)期作廢”的思想；有的認為貪點(diǎn)兒占點(diǎn)兒是小事一樁；有的心存僥幸，認為偶爾違法違紀沒(méi)事；有的自恃高人一等，只把自己定位為監督者，頭腦里很少有被監督的概念。有的不能正確對待來(lái)自各個(gè)方面的監督，對來(lái)自上級的監督，思想上有抵觸情緒；對來(lái)自身邊和下屬的監督，心里不痛快；把班子內部的監督看成是拆臺，把不同意見(jiàn)看成是“雜音”。

　　由于縣(區)“一把手”地位特殊，監督者不敢監督。在問(wèn)卷調查中，選擇“有些縣(區)‘一把手’地位特殊，使人不敢監督”占的53.2%�！耙话咽帧彼�處的特殊地位容易使監督者畏懼監督，面對權力腐敗，絕大多數普通干部“不敢說(shuō)”、“不想說(shuō)”、“不愿說(shuō)”，集體失語(yǔ)。

　　同時(shí)，權力運行封閉，監督者無(wú)法監督。問(wèn)卷調查顯示，被調查者選擇“權力封閉運行，使人無(wú)法監督”的占55.8%。從權力實(shí)際運行的情況看，針對“一把手”在關(guān)于人、財、物以及重大決策方面的實(shí)際權限，作出的多是粗線(xiàn)條的規定；權力運行的程序往往是針對性和操作性不強；在權力運行結果的好壞如何懲處的問(wèn)題上，也缺少硬性規定。

　　另外，監督機制不健全。問(wèn)卷調查顯示，被調查者選擇“監督機制不健全，無(wú)力監督”的占63.6%�，F行的監督體制對縣(區)“一把手”而言，表面上疏而不漏，實(shí)則難以到位。

　　在一些縣(區)，“虛監”、“弱監”、“漏監”和“難監”現象普遍存在。有些地方監督管理制度不少，但主要集中在防范其在“錢(qián)”的方面出問(wèn)題，而對其他方面比如事權、人權、品德修養方面缺乏規定。同時(shí)，制度執行不到位，是調查中普遍反映的問(wèn)題。有規不依，某種程度上成了對違規者的縱容。

　　監督難的根源

　　從個(gè)人主觀(guān)原因來(lái)看，一些縣(區)“一把手”我行我素，既不監督別人，也不愿意接受別人的監督，對監督有畏難情緒，甚至害怕監督。從客觀(guān)原因來(lái)看，權力監督方面存在的主要問(wèn)題，具有復雜而深刻的社會(huì )根源和思想根源。

　　其一，歷史文化原因。由于受幾千年封建傳統的影響，封建文化中的人治理念、特權思想、等級觀(guān)念、裙帶關(guān)系以及封建社會(huì )的官場(chǎng)惡習等消極因素，對腐敗現象的蔓延仍起著(zhù)推波助瀾的作用。民主的發(fā)育程度還很低，平等意識、權利意識還沒(méi)有真正成為一些黨員干部規范自己行為的自覺(jué)意識，缺乏主動(dòng)接受監督的自覺(jué)性。

　　問(wèn)卷調查顯示，認為憲法和法律對縣(區)“一把手”行使公共權力“有作用，但不起重要作用”或“基本不起作用”的占 93.5%。有40.3%的人對縣(區)“一把手”在行使權力中自覺(jué)接受監督的情況表示不滿(mǎn)意。

　　其二，監督體制性原因。在問(wèn)卷調查中，當問(wèn)及“您認為縣(區)‘一把手’權力難以監督的主要原因”時(shí)，選擇“在權力監督中存在體制性障礙”的占75.3%。

　　這種體制性障礙，首先表現為權力過(guò)分集中。46.8%的被調查者認為，當前縣(區)“一把手”權力監督急需解決的問(wèn)題是“縣(區)‘一把手’集權度過(guò)高”。在對“您認為在實(shí)行集體領(lǐng)導和個(gè)人分工負責相結合的領(lǐng)導制度與嚴格執行議事規則時(shí)，做得不夠理想的原因”的回答中，認為“貫徹執行民主集中制不徹底”的占50.6%，“領(lǐng)導班子內部監督無(wú)力”的占53.2%，“領(lǐng)導班子成員之間缺少正常的相互監督和幫助”的占51.9%，“幾乎不開(kāi)展批評和自我批評”的占33.8%。

　　其次，監督體制的設置不夠合理。在現行的雙重領(lǐng)導體制下，紀委在確保監督權的行使與到位方面存在著(zhù)獨立性不強、權威性不夠等缺陷，難以實(shí)施對同級黨委的有效監督。問(wèn)卷調查中，在回答“您認為目前紀檢雙重領(lǐng)導體制對同級黨委成員的監督作用如何”時(shí)，認為“有一定作用，但不起重要作用”的占59.7%，認為“不能發(fā)揮作用”的占28.6%。

　　另外，在公共權力運作的制衡機制上突出表現為權力的分解、分化問(wèn)題。在訪(fǎng)談中，一些同志認為，目前縣(區)“一把手”應具有哪些權力，如何把握好這些權力的界限？這些都不是很明確。這與問(wèn)卷調查結果相同，關(guān)于“您認為權力運作中制衡機制缺乏的主要問(wèn)題”，回答“在權力運作過(guò)程中，對縣(區)‘一把手’權力的權限、授權的范圍、行使的程序不清”的占44.2%，“對重要的權力沒(méi)有進(jìn)行分解”的占24.7% ，“沒(méi)有配置相對應的權力對其進(jìn)行必要的制約”的占55.8%，“縣(區)‘一把手’擁有絕對的權力”的占42.9%。

　　其三，監督機制原因。有35.1%的被調查者認為，當前縣(區)“一把手”權力監督急需解決的問(wèn)題是，“監督協(xié)調機制不健全，未完全形成合力”。

　　問(wèn)卷調查顯示，公民權利對公共權力的制約和監督是十分有限的。對“您認為在權力制約和監督機制上存在的主要問(wèn)題”，選擇“群眾對公共權力自下而上的監督未能起到應有的作用”的占49.4%，“新聞媒體對權力的監督作用不夠”的占28.6%，“信息渠道不暢，缺乏對公共權力進(jìn)行有效監督的信息來(lái)源機制”的占61%，“缺乏對群眾監督的保密、安全保障和激勵支持等權利保障機制”的占45.5%，“制約監督制度不健全和制度執行不力，缺乏對權力制約監督的落實(shí)機制”的占59.8%。

　　其四，經(jīng)濟政治環(huán)境原因。地方經(jīng)濟政治生態(tài)環(huán)境惡化是一種“隱蔽的秩序”，它通常處于潛伏狀態(tài)，難以進(jìn)行觀(guān)測和判斷。這種局部性的腐敗現象的深層根源，在于我國經(jīng)濟體制改革與政治體制改革互相脫節，地方行政體制改革與財政體制改革互相脫節，實(shí)行“黨內民主”與擴大“基層民主”互相脫節。

　　在現有的政治體制和權力格局下，要保證對縣(區)“一把手”的權力進(jìn)行有效監督，迫切需要我們加快民主政治進(jìn)程，加速政治體制改革的步伐，加強政治生態(tài)建設，科學(xué)分權，強化監督，規范管理，建立健全一套規范和約束權力的運行和監督機制。

　　(摘自《決策》)