2月24日至26日，中共十六屆二中全會(huì )審議通過(guò)了《關(guān)于深化行政管理體制和機構改革》的意見(jiàn)，建議國務(wù)院根據這個(gè)意見(jiàn)形成《國務(wù)院機構改革方案》提交十屆全國人大一次會(huì )議審議。
全會(huì )強調，行政管理體制和機構改革是推進(jìn)政治體制改革的重要內容，是推動(dòng)我國上層建筑更好地適應經(jīng)濟基礎的一項重要的制度建設和創(chuàng )新，也是建立和完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的客觀(guān)需要。
全會(huì )強調，要努力形成行為規范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。
至此，盛傳已久的新一輪機構改革開(kāi)始進(jìn)入倒計時(shí)。在兩會(huì )即將召開(kāi)之際，所有關(guān)心中國政治經(jīng)濟改革的人們都把目光投向了3月的北京。
在接受本報記者采訪(fǎng)時(shí)，北京大學(xué)政治學(xué)博士劉軍寧認為，有兩條主線(xiàn)決定政府機構改革的成敗。一是政府的機構改革應該是配合政府職能轉變而展開(kāi)，關(guān)鍵點(diǎn)不在于機構設置，而在于職能的轉變；二是政府的機構改革應該與憲政的進(jìn)程結合起來(lái)，機構改革的基本目標應該包括要讓政府對公眾負責，使政府受到更有效地監督。
職能與機構之辯
在中共十六大報告中，作為深化政治體制改革的重要部分，深化行政管理體制改革主要有四個(gè)方面的內容，其中涉及國務(wù)院政府機構改革內容重要的原則是：轉變政府職能，精簡(jiǎn)政府機構。
20世紀80年代以來(lái)，政府機構改革一直是中央政府改革的一個(gè)目標和手段。從80年代初到1998年前，共有過(guò)三次較大的實(shí)踐，1983年、1988年、1993年各一次。但每次的效果都不是很理想，如1993年那次機構調整，當時(shí)精簡(jiǎn)了一些部門(mén)和人員，而五年后人員反而增加了100多萬(wàn)，工作效率卻未有明顯提高。問(wèn)題出在何處？就出在把政府機構改革的關(guān)注點(diǎn)更多地放在了“機構”上，放在了表層的改進(jìn)上。1993年的改革，盡管認識和觸及到了轉變職能、理順關(guān)系等政府機構改革較深的問(wèn)題，但就機構改革本身來(lái)說(shuō)，還未涉及到更深層次的制度、體制方面，因而即使改革有所成效，由于沒(méi)有制度做保障，不久就會(huì )出現反彈，改革成果難以鞏固。
盡管如此，不能否認的是，三次機構改革的過(guò)程是中國政治體制改革不斷推進(jìn)的過(guò)程，是中國政府不斷還政于民的過(guò)程，是中國政府與世界接軌的過(guò)程。
1998年的國務(wù)院機構改革是一次以制度創(chuàng )新為立足點(diǎn)的質(zhì)的變革，同時(shí)也是行政精神的一次革新，新的行政精神包括：機構設置要與市場(chǎng)經(jīng)濟的需求一致，政府職能轉變到宏觀(guān)調控、社會(huì )管理和公共服務(wù)方面，把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權力交給企業(yè)；機構的設置建立在法制基礎上，并在法制化的軌道上運作；克服文牘主義和官僚主義，遏制腐敗和不正之風(fēng)，減輕財政負擔，這些都意味著(zhù)政府與人民的關(guān)系呈現出新的面貌。
1998年的機構改革與以往幾次改革相比，改革力度加大了，而且把更多的注意力也放在了政府職能的轉變上。但是，國務(wù)院機構改革，屬于上層建筑的變革，其根本目的是為了適應并促進(jìn)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展。我國處在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的初級階段，要建成發(fā)達的、規范的市場(chǎng)經(jīng)濟體系，還需要一個(gè)相當長(cháng)的過(guò)程。
因此，每次的國務(wù)院機構改革，都是為了與當前的經(jīng)濟發(fā)展相適應，并促進(jìn)經(jīng)濟的更大發(fā)展，而要適應和起到促進(jìn)作用，就必須立足于現實(shí)情況，對現行的管理體制和機構設置進(jìn)行不斷、積極的改革，由此決定了機構改革的過(guò)渡性特征。
市場(chǎng)經(jīng)濟的邏輯
劉軍寧認為，自由的市場(chǎng)經(jīng)濟包含的政治含義是政府與經(jīng)濟的分離，其政治前提是政府不插手民間的經(jīng)濟事務(wù)，就此而言，市場(chǎng)經(jīng)濟與有限政府是一對雙胞胎。他說(shuō)：“政府和市場(chǎng)都需要獨立的生存空間。在一國之內，政府的空間和市場(chǎng)的空間基本上是零和格局，政府多一份，市場(chǎng)就少一份，反之亦然”，“市場(chǎng)經(jīng)濟的擴展，必須與對政府的權力、職能和規模的限制同時(shí)進(jìn)行”。
因此，無(wú)論即將出臺的政府機構改革方案如何，我們都可以從發(fā)展生產(chǎn)力、發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟的維度，通過(guò)上述標準，考察政府職能的實(shí)質(zhì)變化，從而得到我們的評價(jià)。
例如政府機構改革種種方案中成立“商業(yè)部”一說(shuō)。表面上，從削減政府部門(mén)數量和市場(chǎng)經(jīng)濟的長(cháng)遠戰略需要，如按照設計：“將被裁撤的外經(jīng)貿部主管對外貿易、外國投資及國外經(jīng)濟技術(shù)合作三大領(lǐng)域，在與國家經(jīng)貿委監督價(jià)格、市場(chǎng)和國內貿易的職能合并后，組成新的商業(yè)部”。假設中的商業(yè)部的成立當然是件好事，因為加入世貿后，實(shí)際已不分國內或國外貿易。但是，如果新的商業(yè)部的構成只是原來(lái)經(jīng)貿委和外經(jīng)貿部的部分職能的簡(jiǎn)單合并，就并不值得稱(chēng)道。因為從商業(yè)部職能的重新定義，其實(shí)質(zhì)含義是對內對外貿易的平等對待，同時(shí)也是對外資、內資，或是國有資本、私有資本的平等對待。各方媒體叫喊商業(yè)部的潛臺詞也正在于此。因此，我們的關(guān)注是：無(wú)論商業(yè)部是否成立，在對內對外貿易中所有成分的資本如何得到同等公平的待遇。
“國家改革發(fā)展委員會(huì )”的成立也是諸多猜測中的熱點(diǎn)。改革方案是：在吸收國家經(jīng)貿委技術(shù)改造投資的職能后，擴大成為名稱(chēng)、機構、職能全新的“國家發(fā)展規劃委員會(huì )”。有媒體表示：“過(guò)去，計委分管基礎建設投資，經(jīng)貿委管理技術(shù)改造投資。如果新機構將這兩項工作兼顧起來(lái)，有利于集中財力辦大事，避免雙頭管理造成的重復投入和浪費”。
實(shí)際上，在1998年的政府機構改革中，就有過(guò)這樣的提法：把國務(wù)院綜合經(jīng)濟部門(mén)改組為宏觀(guān)調控部門(mén)，最大的區別是宏觀(guān)調控部門(mén)不再審批投資，投資全靠市場(chǎng)調整和支配，成為企業(yè)或銀行自主、自覺(jué)的行為。正是在計劃體制和投資體制改革的基礎上，1998年的改革將國家計委改為國家發(fā)展計劃委員會(huì )，作為國務(wù)院負責研究國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展戰略目標、長(cháng)期規劃、總量平衡的宏觀(guān)調控部門(mén)；把經(jīng)貿委作為制定產(chǎn)業(yè)政策、調節近期經(jīng)濟運行的宏觀(guān)調控部門(mén)。
“國資委”與“x監會(huì )”
在政府機構改革方案中，有兩個(gè)被關(guān)注的熱點(diǎn)，一是國有資產(chǎn)管理委員會(huì )的設立，二是一系列監管委員會(huì )的設立。
按照中共十六大精神，國有經(jīng)濟和國有資產(chǎn)應當進(jìn)一步將關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向大企業(yè)集中，而從一般的競爭性行業(yè)逐步退出�！皣匈Y產(chǎn)管理委員會(huì )”就要成為這些國有資產(chǎn)的惟一管理者，要發(fā)展和掌握幾百個(gè)或上千個(gè)具有國際競爭力的大公司大企業(yè)集團，左右國民經(jīng)濟大局�！皣Y委”將在目前中央企業(yè)工委的基礎上，把多個(gè)部委管理國企的職能合并過(guò)來(lái)，實(shí)現資產(chǎn)、人員及事務(wù)管理相結合。實(shí)現“權利、義務(wù)和責任相統一，管資產(chǎn)和管人、管事相結合的國有資產(chǎn)管理體制”。
有專(zhuān)家給國資委提出了疑問(wèn)：“國資委仍是計劃經(jīng)濟體制下的龐大遺產(chǎn)，反映了改革在核心問(wèn)題上進(jìn)展很慢。國資委的存在表示政府在經(jīng)濟管理方式上還不能完全擺脫計劃經(jīng)濟體制，在這種前提下，政府的機構設置調整不可能先于職能轉變。國資委還要管理1200家特大型企業(yè)，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟的要求，表明政府還在市場(chǎng)一線(xiàn)上沖鋒陷陣�！�
的確，如果“國資委”的成立僅僅是要將國有資產(chǎn)的“多頭管理”改為“一家管到底”，僅從機構的變化來(lái)看并不能給國有企業(yè)帶來(lái)更多的變化，國有資產(chǎn)所有者缺位的問(wèn)題仍然得不到最終的解決。不過(guò)，從積極的意義上來(lái)看，如果“國資委”在性質(zhì)和職能設置上符合一定的要求，它還是會(huì )為國企改革帶來(lái)嶄新的變化。因此我們更多的還是要關(guān)注“國資委”職能的設置。
例如“國資委”應該是一個(gè)不行使社會(huì )行政管理職能的部門(mén)；“國資委”隸屬于國務(wù)院，應是與其他部委平級的獨立的職能機構；“國資委”編制的國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)計劃和預算，要向全國人大報告，并在人大批準后執行；人大也要下設一個(gè)國有資產(chǎn)監督委員會(huì )；最重要的是，“國資委”不能親自經(jīng)營(yíng)國有資產(chǎn)，而要授權若干投資主體來(lái)經(jīng)營(yíng)國有資產(chǎn)，這些主體必須是專(zhuān)門(mén)經(jīng)營(yíng)國有資產(chǎn)的企業(yè)，必須進(jìn)行獨立的經(jīng)濟核算。
在可能的政府機構改革方案中，一系列監管委員會(huì )也是值得我們關(guān)注的焦點(diǎn)，因為它標示了諸多壟斷行業(yè)政府規制體系改革的可能的變化。我們已經(jīng)有了證監會(huì )、保監會(huì )，還有了“兩會(huì )”后肯定會(huì )正式掛牌亮相的電監會(huì )，因此對于“國家銀行監管委員會(huì )”、“國家電信監管委員會(huì )”、“國家交通委員會(huì )”甚至“國家能源委員會(huì )”的猜測也在合理的邏輯推理之中。
對于這一系列的“x監會(huì )”，媒體大都持肯定態(tài)度。的確像金融、電信、交通、電力、石油天然氣這些重要行業(yè)里，政府職能部門(mén)一直還扮演著(zhù)大中型國企的主管部門(mén)非監管部門(mén)，而主管和監管的區別就是計劃經(jīng)濟與市場(chǎng)經(jīng)濟體制的區別。主管部門(mén)是行業(yè)中大多企業(yè)的“大老板”，行使企業(yè)所有者的職能；而監管機構只是代表社會(huì )、政府對該行業(yè)進(jìn)行監管，維持行業(yè)內部的市場(chǎng)秩序。
正是對“x監會(huì )”職能上的嚴格要求，讓我們對這些監管委員會(huì )也保持了謹慎的態(tài)度。因為如果僅僅是政府主管部門(mén)名稱(chēng)上的變化，而沒(méi)有職能上的實(shí)質(zhì)變化，這些行業(yè)里的壟斷現象、惡性競爭現象就不會(huì )得到根本的解決。而我們評價(jià)的標準也必須是這些行業(yè)監管委員會(huì )的設立究竟有沒(méi)有減少壟斷，增進(jìn)競爭，有沒(méi)有讓百姓在企業(yè)的市場(chǎng)競爭中獲得實(shí)質(zhì)的好處。事實(shí)上，證監會(huì )就可能仍然把自己當成整個(gè)證券行業(yè)的主管部門(mén)，而不是證券市場(chǎng)中各個(gè)利益主體的監督者。
舉“電信監管委員會(huì )”一例。在電信行業(yè)中，運營(yíng)商已經(jīng)形成了“五加一”的競爭格局，信息產(chǎn)業(yè)部與大企業(yè)之間也再沒(méi)有任何經(jīng)濟上和人事上的聯(lián)系，但是這些電信運營(yíng)商既然還負有為國有資產(chǎn)增值保值的任務(wù)，既然電信企業(yè)的國有股依然沒(méi)有明確的代理人，于是信產(chǎn)部仍然承擔著(zhù)作為監管者不應承擔的責任。作為企業(yè)們的親爹親媽?zhuān)⒆觽兊睦娉闪说谝晃坏�，維持行業(yè)事實(shí)上的壟斷也在情理之中，孩子間的爭爭吵吵也成了家務(wù)事。在這種情況之下，如果簡(jiǎn)單地把信產(chǎn)部變成電信監管委員會(huì )，能有如何實(shí)質(zhì)的變化令人懷疑。對電監會(huì )、能源委、銀監會(huì )可以持同樣的懷疑態(tài)度。我們希望看到的卻是：在這些監管委員會(huì )的監管之下，可以消除壟斷，可以讓更多的民間資本也可以參與到行業(yè)競爭中來(lái)。
(文章原載于《中華工商時(shí)報》，作者：程凱）
