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《瞭望》文章:國有資產(chǎn)管理體制改革十大風(fēng)險

2003年06月04日 11:20

  中新網(wǎng)6月4日電 最新一期《瞭望》新聞周刊刊載國資委研究中心副主任白津夫教授的文章指出,改革國有資產(chǎn)管理體制是經(jīng)濟體制改革的重大任務(wù),是國有經(jīng)濟關(guān)系的根本性調整,必將在更深層次上觸動(dòng)原有的行政格局和利益格局。

  文章稱(chēng),從這個(gè)意義上說(shuō),國有資產(chǎn)管理體制改革無(wú)異于一次體制革命。改革具有深刻性的同時(shí),也具有更大的風(fēng)險性,正確認識并有效防范風(fēng)險,有利于推進(jìn)國有資產(chǎn)管理體制改革的進(jìn)程。

  文章并列舉出國有資產(chǎn)管理體制改革的十大風(fēng)險如下:

  風(fēng)險一:“過(guò)渡性設計”增加許多不確定性

  文章說(shuō),這次國有資產(chǎn)管理體制改革的整體設計,具有比以往更現實(shí)、更全面的特點(diǎn)。但總體來(lái)看,設計具有明顯的過(guò)渡性特點(diǎn),存在一定的不確定空間。

  一是設計的基點(diǎn)是“改”,著(zhù)眼于改革原有的國有資產(chǎn)管理體制,從而建立新的更具活力的體制,而對于這一體制如何有效運作,還缺少一些操作層面的考慮。二是改革的重點(diǎn)是立足于解決國有資產(chǎn)的有效經(jīng)營(yíng),雖然也會(huì )涉及到國有產(chǎn)權問(wèn)題,但由于出發(fā)點(diǎn)主要不是產(chǎn)權,因此國有產(chǎn)權改革表現出一定的有限性。三是總體設計存在一些假設前提。如假設主體是完全的(或者完全可以尋找到理想的主體),只要通過(guò)改革就可以完整到位;假設國有資產(chǎn)的權利邊界是清楚的,只要明確權限就可以清晰劃分;假設市場(chǎng)是健全的,只要經(jīng)過(guò)改革,國有資產(chǎn)就可以有效經(jīng)營(yíng);假設代理者是忠誠的,只要通過(guò)授權,代理者就會(huì )盡職盡責。這些假設是“制度設計的前在預設”,能否成為事實(shí),還存在許多不確定性。

  風(fēng)險二:在落實(shí)責任主體的同時(shí)也存在“老板加婆婆”的條件

  文章指出,按國有資產(chǎn)管理體制改革的新體制架構,國有資產(chǎn)管理由過(guò)去的“分而治之”,轉為“統而治之”,形成從管理機構到管理內容的“集中”與“集權”。

  一是國有資產(chǎn)管理部門(mén)的相對集中。成立國資委,最為重要的是解決多頭管理,無(wú)人負責的問(wèn)題,落實(shí)國有資產(chǎn)的責任主體。但是,管理的集中也創(chuàng )造了部門(mén)“專(zhuān)權”的條件,權力“壟斷”如果不加以有效控制,極易產(chǎn)生新的“干預行為”。雖然對國資委的職能已經(jīng)明確界定,但如果沒(méi)有一整套制度保障,就難免會(huì )偏向另一極端。因為國資管理機構是在過(guò)去職能部門(mén)基礎上合并而成,長(cháng)期形成的思維定勢和體制慣性,會(huì )以各種形式表現出來(lái),這將成為“干預行為”新的變種。如果說(shuō)過(guò)去是“典型干預”的話(huà),那么現在則是“非典型干預”。

  二是管理權限的相對集權。新一輪的國有資產(chǎn)管理體制改革第一次把“管資產(chǎn)和管人、管事”集于一體,具有明顯的“集權化”的特點(diǎn)。因為新的集權使管理機構更具有“老板加婆婆”的條件,如果不嚴加規范,就可能導致更深程度的政企不分,極易把企業(yè)管死。

  三是管理的分層級授權,強化了不同層級的相對獨立性。在新的國有資產(chǎn)管理體制條件下,事實(shí)上存在雙重授權,即國務(wù)院授權國資委代表國家行使出資人職責;國資委對授權代理的資產(chǎn)也可采取授權方式,選擇有條件的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司代理經(jīng)營(yíng)。在授權的范圍內,每一個(gè)層級可以獨立運作,并擁有不受干預的權力,F在人們比較多地擔心中間層次,由于中間層功能的特殊性,既不同于一般企業(yè),也不同于政府機構,而是代表政府對企業(yè)行使國有資產(chǎn)的所有權,以股東身份對企業(yè)進(jìn)行控制并對控股企業(yè)行使股東權利。因此,中間層離企業(yè)距離更近,控制更直接,利益關(guān)系更明顯,如果沒(méi)有相應的規范,其對企業(yè)的管理控制往往會(huì )與公司治理規則發(fā)生沖突,甚至演化為“準政府”。

  風(fēng)險三:主體的多元化將導致管理的多樣化,存在管理失序的可能

  在如何管理國有資產(chǎn)上,存在三種不同模式:一是“統一所有,分級管理”,這是國有資產(chǎn)管理長(cháng)期實(shí)行的基本形式,其實(shí)質(zhì)是強調國家所有的唯一性。二是“分級所有”,這是一些學(xué)者的主張,強調國有資產(chǎn)分別由中央和地方所有,以此來(lái)解決出資人到位問(wèn)題。三是“統一所有,分級代表”,也就是十六大提出的,國家統一所有,中央和地方分別代表國家履行出資人職責。比較而言,“統一所有,分級代表”更符合中國的國情和中國特色社會(huì )主義的需要。

  但是,隨著(zhù)“分級代表”的確立,首先面臨一個(gè)國有資產(chǎn)大規模重組的問(wèn)題,也就是國有資產(chǎn)在中央和地方之間的產(chǎn)權界定和管理權限的劃分,主要體現為作為國有資產(chǎn)載體的國有企業(yè)的歸屬。這一重組過(guò)程本身存在一定的風(fēng)險。其一是由于地方發(fā)展水平差異很大,改革進(jìn)程不盡一致,這對有些放下去的企業(yè)來(lái)說(shuō),可能會(huì )遇到“水土不服”的問(wèn)題;蛘呤怯捎诟母锏南鄬,從而限制企業(yè)的改革與發(fā)展;或者是由于改革的過(guò)激,資產(chǎn)處置的任意性增強,無(wú)序化交易問(wèn)題突出,從而導致國有資產(chǎn)進(jìn)一步流失。其二是由于地方經(jīng)濟實(shí)力的限制,個(gè)別經(jīng)營(yíng)不好的大型國有企業(yè)放到地方,將會(huì )給地方經(jīng)濟帶來(lái)新的拖累。其三是由于現在地方政府在很大程度上,既是公共政策的主體,也是經(jīng)濟發(fā)展的主體,在雙重職能重合的情況下,有可能出現地方把一些好的國有企業(yè)作為政府的“搖錢(qián)樹(shù)”,或把國有企業(yè)作為解決政府目標的工具。其四是如果片面理解國有資產(chǎn)管理體制改革,在具體操作上,對國有資產(chǎn)采取“一退了之”或“一賣(mài)了之”,將會(huì )引發(fā)新的社會(huì )問(wèn)題。

  風(fēng)險四:落實(shí)出資人制度的條件限制將加大改革難度

  國有資產(chǎn)管理體制改革的核心是建立出資人制度,出資人是否到位、如何到位,這對于國有資產(chǎn)管理體制的有效運行至關(guān)重要。國有資產(chǎn)出資人制度是以國有資產(chǎn)的有效經(jīng)營(yíng)為中心構造的,是一組制度安排的集合,包括出資人代表制度、治理制度、經(jīng)營(yíng)管理制度、激勵與約束制度、監管制度、收益分配和投資制度等。其目的就是要使企業(yè)與政府在財產(chǎn)關(guān)系上真正脫鉤,明確出資人的有限責任,明晰企業(yè)的法人財產(chǎn)權,規范國有資產(chǎn)的監管與經(jīng)營(yíng)。

  國有資產(chǎn)出資人到位是有條件的。首先,政企必須真正分開(kāi)。這是前提條件。雖然政企分開(kāi)是國有企業(yè)改革的重點(diǎn),但改革的結果并未真正解決這一問(wèn)題。一些企業(yè)往往形式上分開(kāi)實(shí)際上并未分開(kāi),部分改制企業(yè)也存在國有股“一股獨大”的問(wèn)題。截至2002年底,中國上市公司股本結構中,國家股仍占總股本的47%。其次,實(shí)行產(chǎn)權多元化。目前,國有企業(yè)特別是特殊壟斷行業(yè)的大型國有企業(yè),產(chǎn)權多元化仍處在“凍土地帶”,改革仍需付出艱苦努力。第三,法人治理結構是完整有效的。國有企業(yè)的治理結構不是法人的,因為政企沒(méi)有真正分開(kāi),企業(yè)就不可能真正擁有法人所有權。而且也不科學(xué),相當一部分改制企業(yè),治理結構形同虛設,不能正常發(fā)揮作用。第四,有效的監督與激勵機制。國有企業(yè)的監督與激勵機制不健全乃是體制通病,這個(gè)問(wèn)題不有效解決,其代理行為就不可能是“全心全意”、盡職盡責的。

  風(fēng)險五:管資產(chǎn)和管人管事相結合如何定位,將直接影響到國有資產(chǎn)管理體制的建立和完善

  一是管資產(chǎn)和管人、管事相結合”(以下稱(chēng)“三結合”)定位在哪一層次?按目前國有資產(chǎn)管理體制改革的設計,國有資產(chǎn)管理與經(jīng)營(yíng)分為三個(gè)層次,即管理層、經(jīng)營(yíng)層和企業(yè)層。那么,管資產(chǎn)和管人、管事相結合定位在哪一層次?如果定位在管理層,那么管事將如何體現?從管理的意義上講,這三個(gè)方面的關(guān)系是怎樣的?是等量齊觀(guān),還是有所差異?它們如何與管理相融合?如果定位在中間層,那么“管”的內涵如何界定?經(jīng)營(yíng)國有資產(chǎn)與管資產(chǎn)能否在一個(gè)意義上去理解?管人將如何體現?管事又將如何落實(shí)?如果分層定位,即管理層重在管資產(chǎn),經(jīng)營(yíng)層重在管人,企業(yè)層重在管事,那么集中有效管理又如何體現?

  二是“三結合”如何定位?其中管資產(chǎn)管什么、怎么管?管人管什么、怎么管?管事管什么、怎么管?現在,對管資產(chǎn)相對清楚一些;至于管人,目標也比較清楚,就是管好經(jīng)營(yíng)者,但如何管理也有一些實(shí)際問(wèn)題,比如對經(jīng)營(yíng)者的“交叉”管理就是一個(gè)十分現實(shí)的問(wèn)題。

  最難界定的是管事,在新的國有資產(chǎn)管理機構中,要管的“事”應當包括什么?職能如何確定?這里的“管事”與過(guò)去管企業(yè)運行有什么區別?這些問(wèn)題到現在并不明晰。實(shí)際上,對于“事”的理解有寬窄之分,寬的理解應當包括對資產(chǎn)運行全過(guò)程的監管;而窄的理解更多是局限在財務(wù)指標的考核上,F在,確實(shí)存在一個(gè)兩難選擇,如果按“寬”的理解去操作,可能又超出了國資委的職能界定;如果按“窄”的理解去操作,有些監管職能又難以真正到位。

  三是如何結合?這是國有資產(chǎn)管理體制改革在實(shí)踐層面迫切需要解決的問(wèn)題。應當說(shuō),十六大從原則上規定了“管資產(chǎn)和管人、管事”必須與“權利、義務(wù)和責任”相一致。在這里,“權利、義務(wù)和責任相統一”體現的是權責利的一致性,這是“管資產(chǎn)、管人和管事”的根本前提,也是它們之間的結合點(diǎn)。在此基礎上,探討“管資產(chǎn)和管人、管事相結合”,重要的是要進(jìn)一步明確在這一結合中起關(guān)鍵作用、能夠把權責利統一起來(lái)的因素。在管資產(chǎn)、管人和管事三項職能中,核心是管人,通過(guò)管人才能實(shí)現管資產(chǎn)和管事的目的。同樣,管人能夠把權責利人格化地體現。因此,傾向性觀(guān)點(diǎn)是突出以管人為核心實(shí)現“管資產(chǎn)和管人、管事相結合”。這一思路有其合理性,但突出管人,既強化了人治特點(diǎn),又有可能淡化制度和機制的作用。

  風(fēng)險六:國有資產(chǎn)“分別代理”將導致交易成本擴大化

  在目前的體制設計下,中央政府和地方政府是作為不同的代理主體而存在的,盡管其代理的對象不同,但其主體地位是一樣的,即在被授權的范圍內分別“代表國家”履行出資人職責,并且“享有所有者權益”。不僅所履行的職責相對獨立,成為權利主體;而且利益也相對獨立,成為利益主體。如果說(shuō),在以往條件下,地方保護主義僅僅是一種利益上的維護的話(huà),那么,現在則體現為權責利的要求。對此,有人曾形象地說(shuō),目前具備了“諸侯經(jīng)濟”的充分條件。觀(guān)點(diǎn)不一定正確,但卻概括了一種現實(shí)。

  在肯定分別代理積極意義的同時(shí),也應當看到可能的負面影響,其中突出的是將會(huì )增加交易成本。表現在幾個(gè)方面:一是不同代理主體間的交易成本。由于中央政府和地方政府都是國有資產(chǎn)出資人的代表,其所授權經(jīng)營(yíng)的范圍又有所不同,那么在國有資產(chǎn)的產(chǎn)權邊界存在較大模糊區域的情況下,其交易區間和談判空間自然會(huì )很大,由此產(chǎn)生的交易成本只會(huì )增加而不會(huì )減少。同時(shí),又由于中央與地方行政上的隸屬關(guān)系與代理主體間的平等關(guān)系交錯在一起,既相互作用,又相互影響。二是代理主體與外界的交易成本。國有資產(chǎn)是國民經(jīng)濟的組成部分,國有資產(chǎn)管理與整個(gè)國民經(jīng)濟的管理緊密聯(lián)系在一起。由于代理主體的落實(shí)并使之部門(mén)化,各級國資管理部門(mén)成為具體的載體,又由于國資管理的相對集中,這就使得國資管理部門(mén)與外界的橫向聯(lián)系增加,相應的交易成本或摩擦成本也在增加。三是傳導于企業(yè)的交易成本。分別代理行為形成的交易成本,最終都會(huì )傳導到企業(yè),成為企業(yè)不可逆的交易成本。

  風(fēng)險七:國有資產(chǎn)的安全性問(wèn)題更加突出

  在中央和地方作為不同利益主體的前提下,各自存在著(zhù)不同的利益取向,其對企業(yè)的關(guān)切程度也就不同。對于中央政府而言,追求的是企業(yè)的利潤目標,以實(shí)現所有者權益的最大化;而對于地方政府而言,則更多考慮的是企業(yè)所承擔的社會(huì )目標,如就業(yè)、城市建設、公共安全等。這種不同取向對企業(yè)的索取,加重了企業(yè)的負擔,損害企業(yè)的長(cháng)遠發(fā)展,但還不至于影響到資產(chǎn)的安全。

  真正影響國有資產(chǎn)安全的是一些地方政府對地方企業(yè)和中央企業(yè)采取不同的保護態(tài)度,如盜搶地方企業(yè)資產(chǎn)的從重打擊,盜搶中央企業(yè)資產(chǎn)的從輕發(fā)落。這在客觀(guān)上形成一種可以“犯上”,而不能“犯下”錯誤導向,事實(shí)上慫恿和包庇了破壞企業(yè)的行為,致使中央企業(yè)資產(chǎn)面臨嚴重的安全性問(wèn)題。最突出的就是石油企業(yè),由于石油企業(yè)的特殊性(點(diǎn)多、面廣、線(xiàn)長(cháng)),橫跨不同行政區域,是一個(gè)“沒(méi)有圍墻”的工廠(chǎng)。幾乎所有的油田都曾發(fā)生過(guò)原油和資產(chǎn)被盜搶的問(wèn)題,直到現在也還屢禁不絕。

  那么,原來(lái)地方政府僅僅是利益的主體,而現在隨著(zhù)國有資產(chǎn)出資人地位的確立,成為真實(shí)意義的產(chǎn)權主體(或準產(chǎn)權主體),如果沒(méi)有相應的跟進(jìn)措施,國有資產(chǎn)尤其是中央企業(yè)在地方的安全性問(wèn)題將更加突出,搞不好會(huì )造成新的更大范圍的資產(chǎn)流失。同時(shí),保護成本也會(huì )加大。

  風(fēng)險八:立法滯后將會(huì )導致監管上的“真空”

  國有資產(chǎn)管理體制改革面臨的一個(gè)突出問(wèn)題是立法滯后,適應新體制要求的法律法規短缺,使國有資產(chǎn)的監管與經(jīng)營(yíng)缺少必要的依據。有人曾戲稱(chēng)這類(lèi)似于一種無(wú)規則的“游戲”。實(shí)行“統一所有,分級代表”以后,對法律法規的需求更加突出。

  風(fēng)險九:管理體系不健全將影響監管職能到位

  國有資產(chǎn)的監督管理,不同于行業(yè)性的、專(zhuān)業(yè)性的監管,既要關(guān)注宏觀(guān)經(jīng)濟發(fā)展,又要跟蹤微觀(guān)經(jīng)濟運行;既要對經(jīng)營(yíng)者考核獎懲,又要對所監管的國有資產(chǎn)負責。為此,必須建立和完善一整套監管體系,包括國有資產(chǎn)保值增值指標體系、考核辦法、考核標準,以及企業(yè)績(jì)效評價(jià)體系。但目前有關(guān)國有資產(chǎn)監管體系還不健全。

  現在,體系短缺集中表現在指標體系、考核評價(jià)體系和監督激勵體系的不完整。這將影響管理機構的職能發(fā)揮和有效運作。國有資產(chǎn)管理體制改革的核心是建立出資人制度,也就是要實(shí)施國有資產(chǎn)的委托代理。在委托代理關(guān)系中,委托人與代理人之間的關(guān)系是一種不完備的契約關(guān)系,為避免這種不完備造成的缺失,就需要建立一整套科學(xué)的、便于操作的指標體系、評價(jià)體系和監督激勵體系,以盡可能地減少代理者的“道德風(fēng)險”和“逆向選擇”。指標體系的確定依據國有資產(chǎn)的性質(zhì)和經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)而有所區別,既包括現實(shí)增值能力、市場(chǎng)競爭能力、創(chuàng )新能力,也包括長(cháng)期發(fā)展能力等。建立對代理者的考核評價(jià)體系,更是一個(gè)全新工作,既不能再延用考核黨的干部和行政干部的標準,也不能再搞群眾運動(dòng)式的評價(jià)過(guò)程。要按出資人制度要求,確立對國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的考核評價(jià)體系。同時(shí),要建立內外部監督體系、建立激勵和約束體系。顯然,這些對新的國資管理機構而言,還來(lái)不及顧及。

  風(fēng)險十:能力短缺將影響國有資產(chǎn)監管與經(jīng)營(yíng)的有效性

  國有資產(chǎn)的監管與經(jīng)營(yíng)具有很強的職業(yè)性和技術(shù)性,為此要建立職業(yè)化監管隊伍和職業(yè)經(jīng)理人隊伍。所謂職業(yè)化就在于:一是職業(yè)化的人才來(lái)源于市場(chǎng),并通過(guò)市場(chǎng)競爭來(lái)選擇;二是這一群體的利益應當與其所監管和經(jīng)營(yíng)的業(yè)績(jì)聯(lián)系起來(lái);三是要建立可流動(dòng)的機制,人員的進(jìn)出完全取決于需求和個(gè)人意愿。

  當然,現在就要求國資管理機構一下子做成這樣是不現實(shí)的,因為畢竟要有一個(gè)過(guò)程。那么,在過(guò)渡期內,職業(yè)化監督隊伍的形成,只能從現任相當級別的領(lǐng)導干部、國有大型企業(yè)集團的領(lǐng)導者、具有一定影響的專(zhuān)家中產(chǎn)生;職業(yè)經(jīng)理人隊伍的形成,也只能從具有一定級別且有一定專(zhuān)業(yè)能力的政府干部、國有企業(yè)現任領(lǐng)導人、擁有相當資產(chǎn)規模的民營(yíng)企業(yè)領(lǐng)導人中產(chǎn)生。在這一可行的事實(shí)面前,不得不承認,這與改革所要求的職業(yè)化隊伍還有一定的距離,其能力短缺應是情理之中,而源于能力短缺所帶來(lái)的風(fēng)險也就在所難免。(作者為國資委研究中心副主任、教授白津夫)


 
編輯:張明

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