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作為“最大宗國有資產(chǎn)”的管理者，在田鳳山的國土資源部部長(cháng)任期中，中國出現了新一輪“圈地熱”。但田本人是否應為此負責，尚不明了，而重整中國土地市場(chǎng)的重任，無(wú)疑留給了他的繼任者
2003年10月14日，作為中央委員，國土資源部部長(cháng)田鳳山參加了中共十六屆三中全會(huì )的閉幕式。這是他最后一次在政治舞臺上露面。
就在這一天，中共中央下發(fā)文件：田鳳山停職檢查。次日，國土資源部?jì)炔勘銈鞒鱿ⅲ禾锊块L(cháng)被“雙規”了。
“我們的工作沒(méi)有受到什么影響，一切照舊�！眹临Y源部的一名工作人員對中國《新聞周刊》記者說(shuō)。據她介紹，國土資源部首先在內部傳達了田鳳山被“雙規”的消息。隨后，田被免去國土資源部黨組書(shū)記的職務(wù)，由副部長(cháng)孫文盛接任。
接下來(lái)是法律程序——10月28日，十屆全國人大常委會(huì )第五次會(huì )議表決通過(guò)決定，免去田鳳山國土資源部部長(cháng)職務(wù)，任命孫文盛為國土資源部部長(cháng)。
迄今為止，官方尚無(wú)對田鳳山“問(wèn)題”的詳細披露，國務(wù)院只是在提請任免的文件中說(shuō)，“田鳳山同志因有嚴重違紀問(wèn)題，正在調查�！�
按照常規，由中紀委公布更詳細的情況和處理結果，或者進(jìn)入司法程序，還要等較長(cháng)一段時(shí)間。對田到底犯了什么事，外界議論和猜度紛紛。輿論注意到，這是今年以來(lái)“下馬”的第四名正省部級官員，也是今年第二名被免職的部長(cháng)。
初上任時(shí)的一盤(pán)棋
田鳳山作為國土資源部部長(cháng)的最后一次公開(kāi)的工作露面，是2003年8月6日由國土資源部會(huì )同國家發(fā)展和改革委員會(huì )、監察部、建設部、審計署組成的10個(gè)聯(lián)合督查組，對全國土地市場(chǎng)秩序治理整頓工作進(jìn)行聯(lián)合督查。
在督查組成行前，田鳳山做了鼓舞人心的動(dòng)員。頗有深意的是，此次督察組的主要目的之一就是清查全國的各類(lèi)開(kāi)發(fā)區。在田的三年任期的末尾，亂占耕地、亂建開(kāi)發(fā)區的問(wèn)題，再度成為中國上上下下關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。
在田“下臺”后的10月28日，溫家寶總理以嚴厲的語(yǔ)氣強調：要實(shí)行最嚴格的耕地保護制度，以保證中國的糧食安全；要清理各類(lèi)開(kāi)發(fā)區，堅決糾正違規擅自設立開(kāi)發(fā)區和盲目擴大開(kāi)發(fā)區規模；要嚴肅法紀，對違反規定亂批、亂占、濫用耕地的務(wù)必嚴肅處理。
田鳳山黯然去職之時(shí)，中國正試圖打壓愈演愈烈的開(kāi)發(fā)區熱。在這場(chǎng)熱潮中，難以統計數量的耕地在各個(gè)地方被轉化成開(kāi)發(fā)區，變成了工業(yè)區或者商品房；另有一部分被閑置，荒草萋萋。
客觀(guān)地講，在這場(chǎng)全國性的“圈地”熱潮中，作為960萬(wàn)平方公里土地的“大管家”，田應為此負多少責任，現在還很難明晰。
田鳳山2000年3月接任國土資源部部長(cháng)時(shí)，距離1987年中國土地有償使用制度改革已經(jīng)13年了——據國土資源部下屬《國土資源報》總編輯劉允洲回憶，1988年至1991年，中國的土地使用市場(chǎng)“基本上沒(méi)有太大變化”，直到“鄧小平南巡講話(huà)”后加上法律修改，對土地轉讓、出租、使用政策的閥門(mén)打開(kāi)，各地才于1992年至1994年春天刮起了一股“開(kāi)發(fā)區熱”。
建設部公布的一份資料顯示，截至1993年底，中國大陸縣級以上的開(kāi)發(fā)區甚至比當時(shí)城市用地面積總量(1.34萬(wàn)平方公里)還多出0.16萬(wàn)平方公里，這個(gè)統計尚不包括村級、鄉鎮級的開(kāi)發(fā)區。而據一位土地專(zhuān)家計算，這些開(kāi)發(fā)區用地80%以上是耕地，當時(shí)的“耕地流失每年至少1000多萬(wàn)畝”。這些被占用的耕地之后也并沒(méi)有全部真正“開(kāi)發(fā)”，而是造成大量閑置。
據一位知情人士披露，1997年1月，中央財經(jīng)領(lǐng)導小組成員在聽(tīng)取關(guān)于中國土地狀況的匯報時(shí)，一位領(lǐng)導驚呼，“中國的耕地完了”。
同時(shí)，1997年，中國第一次提出要“實(shí)行世界上最嚴格的土地管理制度，實(shí)行土地用途管制”。并于1999年實(shí)施修改過(guò)的《土地管理法》，使土地審批更加嚴格。
在中國土地市場(chǎng)發(fā)生翻天覆地變化的時(shí)候，田鳳山還在黑龍江任職。
1999年12月，田鳳山來(lái)到京城，被任命為國土資源部黨組書(shū)記。2000年3月，出任第二任國土資源部部長(cháng)。
“我們腳下的土地，是價(jià)值25萬(wàn)億元的最大宗國有資產(chǎn)。如何才能管好、經(jīng)營(yíng)好這筆人民共同的財富？”田鳳山在一次答記者問(wèn)時(shí)，如此闡述自己肩負的重任。
任期內土地問(wèn)題卷土重來(lái)
1998年，中國經(jīng)濟再次發(fā)力，各地經(jīng)濟增長(cháng)的拉動(dòng)力之一是吸引外來(lái)資金，而土地仍然是吸引外來(lái)資金的主要籌碼。
于是，1998年后刮起了新一輪的“開(kāi)發(fā)區熱”。
不少地方政府為吸引外資，甚至爭相壓低地價(jià)。據報道，2001年，在北京通州區投資的高新技術(shù)企業(yè)可以得到零地價(jià)、零租金的優(yōu)惠；湖北宜昌高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區在全省推出“零土地出讓金、零征地補償費、零項目報建費、零行政事業(yè)收費、零房租、零地方稅�！�
有專(zhuān)家指出，上一輪圈地運動(dòng)所建立的開(kāi)發(fā)區特點(diǎn)是：炒賣(mài)土地嚴重，但還是想引進(jìn)一些企業(yè)；而新一輪開(kāi)發(fā)區熱的最大特點(diǎn)就是，不少開(kāi)發(fā)商是以辦教育、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為名劃撥圈地，然后改變土地用途搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，導致土地變相非法入市。
據2003年一份對全國24省市區的調查報告顯示，目前中國各類(lèi)開(kāi)發(fā)區已達3837家(與當初建設部統計的范圍不同)。其中經(jīng)過(guò)國務(wù)院批準的只有232家，省級批準的1019家。
據不完全統計，各類(lèi)開(kāi)發(fā)區規劃面積已經(jīng)達到3.6萬(wàn)平方公里，這個(gè)數據比1993年的1.5萬(wàn)平方公里，又多出2.1萬(wàn)平方公里，也超過(guò)了現有城鎮建設用地的總量。
而在大量圈地以后，一些開(kāi)發(fā)區再次陷入荒蕪。
根據國土資源部的數據，在全國省級以上900多家開(kāi)發(fā)區中，國家批準規劃的近3000萬(wàn)畝，但直到2003年初，已開(kāi)發(fā)面積卻僅占規劃總面積的13.51%。
由于一些地方政府在開(kāi)發(fā)區規劃用地時(shí)不尊重農民意愿，強行征用農民集體用地，經(jīng)濟補償不到位、不安排農民就業(yè)等，又造成一定的社會(huì )不穩定，引起高層的重視。
2003年7月18日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于暫停審批各類(lèi)開(kāi)發(fā)區的緊急通知》。7月30日，國務(wù)院召開(kāi)全國進(jìn)一步整頓土地市場(chǎng)電視電話(huà)會(huì )議。8月6日，國務(wù)院部署，10個(gè)中央督察組將在兩個(gè)月時(shí)間內對全國所有省、區、市進(jìn)行一次大范圍的督察。其中最主要的內容就是清查整頓各地的開(kāi)發(fā)區。
當時(shí)還在任上的田鳳山在會(huì )議中講話(huà)說(shuō)，當前，一些地方政府在片面經(jīng)濟發(fā)展思想的指導下，脫離本地實(shí)際和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規律，盲目上新項目、鋪攤子的沖動(dòng)相當激烈，反映在土地上就是各種名目的開(kāi)發(fā)區違規大量圈占土地的行為又有抬頭之勢。
土地管理失控誰(shuí)之過(guò)
田鳳山的講話(huà)中，把土地失控之責歸咎于地方政府，認為地方政府應該承擔起新一輪圈地熱的主要責任。劉允洲也認為新一輪的開(kāi)發(fā)區熱是“地方政府推動(dòng)的以經(jīng)濟增長(cháng)為目標，以政績(jì)?yōu)閯?dòng)力的結果”。
地方政府官員考核的標準是以GDP與財政收入增長(cháng)為主要因素的。為推動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)，不少地方政府的確把出讓土地作為第二財政。
此時(shí)，土地已不僅是一種資源，更加成為“資產(chǎn)”。地方政府通過(guò)土地套現就可以獲得政績(jì)。
更重要的是，一些地方政府賦予了開(kāi)發(fā)區“征地”、“規劃”、“出租”、“轉讓”、“出讓”甚至“頒發(fā)國有土地使用證”等所有用地權利，使之成為一個(gè)“圈地”特區。
一位國土資源部的干部無(wú)奈地對記者說(shuō)：“開(kāi)發(fā)區怎么用地，我們從來(lái)管不著(zhù)�！�
地方政府的“發(fā)展沖動(dòng)”帶來(lái)土地違法違規的操作，愈演愈烈的原因是“違規操作成本很低，所以敢于冒險”，據劉允洲介紹，1998年至今，“幾乎沒(méi)有縣級以上的干部是因為違規違法出讓土地而被處理的�！�
雖然手中掌管著(zhù)價(jià)值巨大的土地資源，國土部門(mén)的人卻抱怨說(shuō)，他們對各地的圈地熱無(wú)能為力。
據劉允洲說(shuō)，國土資源部門(mén)有自己的執法局，但在具體操作中，“需要配合中紀委、監察部，才能落實(shí)到具體的人”，所以行政執法的能力不夠。如果在檢查過(guò)程中，確實(shí)發(fā)現問(wèn)題，國土資源部執法局有權利將涉及犯罪的人送交法律程序處理，但“目前為止這樣的事情從來(lái)沒(méi)有發(fā)生過(guò)”。
征地制度的缺陷，和執法的軟弱，使得地方政府圈地的積極性得到淋漓盡致地發(fā)揮。
土地管理方面的另一個(gè)老問(wèn)題是，土地使用權出讓過(guò)程中的國有資產(chǎn)流失�！锻恋毓芾矸ā芬幎�，土地使用權可以通過(guò)協(xié)議、招標、拍賣(mài)三種方式進(jìn)行，但據統計，2000年中國出讓的30萬(wàn)公頃土地中，以招標、拍賣(mài)方式出讓的只占總出讓量的5%。
據國土資源部土地利用司資產(chǎn)處提供的數據，1999年，全國招標拍賣(mài)的土地面積1000萬(wàn)平方米，收到的土地價(jià)款高達114億，平均單價(jià)每平米1057元；然而從1992年到1999年，全國出讓土地面積30萬(wàn)公頃，土地收入卻僅有1000億，平均每平米收入只有130多元，前者是后者的8倍還多。
田鳳山任期中的國土資源部11號令對這一情況的改觀(guān)意義重大。這份名為《招標拍賣(mài)掛牌出讓國有土地使用權規定》，再次肯定補充了“招拍掛”三種土地使用權轉讓方式，并禁止“經(jīng)營(yíng)性用地采用協(xié)議轉讓的方式”。
另?yè)⻊⒃手夼�，目前正在緊鑼密鼓進(jìn)行著(zhù)的《土地管理法》修改也將圍繞征用耕地進(jìn)行。過(guò)去，農民集體用地只能通過(guò)國家征用然后入市的做法，有望改為由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商直接與土地使用權的持有者談判。
如果這樣的修改得到落實(shí)，地方政府手中的土地資本權利將進(jìn)一步削弱。
國土資源部土地利用司司長(cháng)胡存智說(shuō)：“土地轉讓過(guò)程中偶然性的暴利機會(huì )將大大減少�！�
2003年6月24日，田鳳山在第13個(gè)全國土地日前一天，接受了新華社兩名記者的專(zhuān)訪(fǎng)，強調要“建立世界上最為嚴格的土地管理制度，為世界上發(fā)展最快的中國經(jīng)濟提供土地資源保障”。
但僅僅三個(gè)多月后，這位部長(cháng)就黯然離去。而重整中國土地市場(chǎng)，給子孫后代留下更多生存空間的重任，無(wú)疑留給了他的繼任者。
稿件來(lái)源：中國《新聞周刊》作者劉英麗
