從供需平衡來(lái)看，只要今后幾年糧食產(chǎn)量能夠保持在4.75億噸左右的水平上，再加上進(jìn)口調節的作用，中國完全有能力保證全國糧食供求的基本平衡。而且，適度利用國際市場(chǎng)，只能更加有利于中國的糧食安全。
2003年中國的糧食總產(chǎn)量可能要跌至8800億斤左右。2000年至今，糧食已連續四年產(chǎn)不足需。在這種背景下，糧食安全問(wèn)題受到了人們的關(guān)注。有的糧食專(zhuān)家甚至發(fā)出警告說(shuō)，三年后，中國可能會(huì )發(fā)生嚴重糧食短缺。
目前糧食仍是供大于求
由于庫存充足，近幾年糧食一直保持供大于求的格局
1999年～2001年，糧食連續三年減產(chǎn)，全國糧食總產(chǎn)量累計減少1193億斤。2002年糧食總產(chǎn)量為9142億斤，比上年增產(chǎn)1%，但這僅是在前兩年較大幅度減產(chǎn)前提下的恢復性增長(cháng)，整體減產(chǎn)的趨勢未變。
另一方面，在過(guò)去10余年，從總體上看，糧食消費需求呈緩慢增長(cháng)的趨勢。自2000年以來(lái)，中國糧食消費需求大致在9600億～9800億斤之間，而糧食產(chǎn)量已經(jīng)連續三年徘徊在9100億斤左右，糧食已連續三年產(chǎn)不足需。這幾年全國糧食當年產(chǎn)需缺口在500億～700億斤之間。
盡管當年產(chǎn)不足需，但由于庫存充足，近幾年糧食一直保持著(zhù)供大于求的格局。因為從1995年開(kāi)始，中國連續四年糧食豐收，全社會(huì )的糧食節余量就在1萬(wàn)億斤上下，相當于一年的總產(chǎn)量。從1996年下半年開(kāi)始，市場(chǎng)糧價(jià)呈持續下跌趨勢，在低價(jià)位上長(cháng)時(shí)間徘徊。近年來(lái)，糧食總供給較大幅度減少，市場(chǎng)糧價(jià)反而走低，說(shuō)明庫存的變化在填補著(zhù)糧食供給(國內產(chǎn)量加凈進(jìn)口)與消費之間的巨大缺口，糧食供過(guò)于求的局面沒(méi)有發(fā)生變化。
根據歷史經(jīng)驗數據和當前糧食產(chǎn)需情況分析，國家糧食庫存(包括周轉庫存)大體保持在2500億斤左右較為合適。1994年和1996年，中國先后兩次提高糧食收購價(jià)格，從1998年起，又開(kāi)始實(shí)行按保護價(jià)收購農民糧食的政策，當時(shí)糧食收購保護價(jià)要比市場(chǎng)價(jià)格高很多，農民都愿意把糧食賣(mài)給國家，這造成國家的儲備糧超出需求很多。2002年3月末，國家糧食總庫存達到5300億斤(貿易糧)的歷史最高水平，比1996年3月末增加3000多億斤，其中地方商品周轉庫存3620億斤，比1996年3月末增加2240億斤。
糧價(jià)適度回升對農民是好事
不能因為今天糧食供求出現一些變化，就對過(guò)去幾年適當控制糧食生產(chǎn)的總量增長(cháng)的政策產(chǎn)生懷疑
最近一段時(shí)間，“中國三年后將會(huì )出現嚴重糧食短缺”的議論見(jiàn)諸媒體，由此引發(fā)了社會(huì )對中國糧食供求狀況的擔憂(yōu)，各種利益相關(guān)者開(kāi)始對這種判斷作出反應，比如，城市食品價(jià)格出現了較大幅度的波動(dòng)。
事實(shí)上，這個(gè)判斷是沒(méi)有多少根據的。近年來(lái)，雖然糧食播種面積下降，但由于生產(chǎn)條件改善，科技的進(jìn)步，中國糧食綜合生產(chǎn)能力仍保持在9000億斤以上的水平。城鄉居民直接消費糧食的數量都在減少，城鎮居民食品消費的增長(cháng)相對穩定，而農民的食品消費增長(cháng)暫時(shí)還不會(huì )進(jìn)入高峰期，尤其是農民對動(dòng)物性食品的消費量增加仍會(huì )比較緩慢。從供需平衡來(lái)看，只要今后幾年糧食產(chǎn)量能夠保持在4.75億噸左右，再加上進(jìn)口調節，中國完全有能力保證全國糧食供求的基本平衡。而且，適度利用國際市場(chǎng)，只能更加有利于中國的糧食安全。
長(cháng)期以來(lái)，人們普遍認為“手中有糧，心中不慌”，在糧食問(wèn)題上有“寧多怕少”的傾向，甚至認為“多多益善”。事實(shí)證明，糧食供給過(guò)剩，糧價(jià)下跌，不僅對農民增收不利，而且會(huì )導致糧食庫存龐大，給國家財政帶來(lái)沉重包袱。
1998年以后，在糧食供過(guò)于求，市場(chǎng)糧價(jià)下跌，種糧比較效益下降的情況下，農民和政府都作出自覺(jué)和合理調整，即適當控制糧食生產(chǎn)的總量增長(cháng)。有的年份在制定國民經(jīng)濟發(fā)展計劃時(shí)，甚至放棄了持續幾十年的糧食增產(chǎn)的計劃指標。為了緩解糧食嚴重供過(guò)于求的狀況，國家還制定了雄心勃勃的退耕還林計劃。事實(shí)證明，這種政策調整對消化超庫存的糧食，對拉動(dòng)糧食價(jià)格的合理上升，緩解糧食生產(chǎn)和流通中的眾多矛盾，都有明顯的積極作用。我們不能因為今天糧食供求出現一些變化，就對過(guò)去幾年的政策產(chǎn)生懷疑。在糧食問(wèn)題上，一定要有周期觀(guān)。
今后糧食供求會(huì )是一種什么走勢呢？應該看到，如果明年繼續減產(chǎn)，糧食產(chǎn)需缺口在現有水平上繼續擴大，就可能出現糧食供求偏緊的局面，糧食供求的“拐點(diǎn)”就有可能到來(lái)。因此，今后幾年的糧食政策應該由過(guò)去幾年適當控制糧食產(chǎn)量，轉向促進(jìn)糧食產(chǎn)量的合理回升，以保持糧食供求的基本平衡。所謂合理回升，就是努力使得糧食總產(chǎn)量在今后2～3年內年恢復到9500億斤左右的水平上，也就是爭取增產(chǎn)600億～700億斤左右的糧食。在這樣的產(chǎn)量水平上，再加上適度進(jìn)口，我們完全有能力保證糧食供求的大體平衡。
實(shí)現這樣的政策目標是完全可能的。目前，市場(chǎng)糧價(jià)已開(kāi)始適度回升，這對調動(dòng)農民的種糧積極性是一個(gè)好信號。在過(guò)去10余年中，我們沒(méi)有真正讓市場(chǎng)發(fā)揮調節糧食供求的基礎作用。這次要給市場(chǎng)機制一個(gè)機會(huì )，讓市場(chǎng)給農民傳達一個(gè)正確的信號。
糧食市場(chǎng)為什么會(huì )出現非正常波動(dòng)
這次糧油價(jià)格的上漲，目前的居民收入水平完全可以消化。但城市低收入人口可能會(huì )有一些恐慌，因此要強化對低收入階層的糧食援助
糧食受自然因素影響比較大，生產(chǎn)有豐有歉，價(jià)格有漲有落，這是很正常的。但我國糧食供求關(guān)系極不穩定，糧食“賣(mài)難”和“買(mǎi)難”交替出現，糧食價(jià)格大起大落。這次糧食市場(chǎng)呈現出的非正常波動(dòng)，不僅與中國糧食生產(chǎn)體制有關(guān)，更反映出糧食市場(chǎng)發(fā)育和政府調控政策上的問(wèn)題。
從近中期看，即使不出現全局性的糧食短缺，糧食市場(chǎng)仍存在大起大落的可能。這一判斷的主要依據有：
第一，國家糧食庫存應對價(jià)格波動(dòng)的能力并不強。由于2000年以來(lái)，全國糧食當年產(chǎn)需缺口累計高達近2000億斤，每年都要依靠消耗庫存來(lái)填充供求缺口，全國糧食總庫存應是持續下降的態(tài)勢。但近幾年，國有糧食企業(yè)庫存變化與當年糧食供求關(guān)系變化之間存在趨勢上的不協(xié)調。雖然糧食減產(chǎn)，國有糧食企業(yè)庫存數量卻居高不下。
出現這種情況，與“國代民儲”有關(guān)。受糧食供大于求、價(jià)格下跌的心理預期影響，用糧企業(yè)一般是隨用隨購，城鎮居民隨吃隨買(mǎi)，農戶(hù)存糧也有一定程度的減少，原來(lái)由民間儲備的一部分糧食流向國家糧庫。另外，由于對國有糧食企業(yè)的庫存提供保管費用和利息補貼，國有糧食企業(yè)樂(lè )于增加庫存，這也促使了社會(huì )庫存向國有糧食企業(yè)流動(dòng)。國有糧食企業(yè)庫存中有相當部分屬滯銷(xiāo)品種，并不符合市場(chǎng)的需求，庫存的地區分布極不平衡，一旦形成糧食緊張的預期，就會(huì )出現市場(chǎng)價(jià)格的劇烈波動(dòng)。
第二，中國糧食的統一市場(chǎng)還未形成，缺糧區和余糧區之間還未形成正常的貿易關(guān)系。缺糧區是“買(mǎi)貴不買(mǎi)賤”，余糧區是“賣(mài)賤不賣(mài)貴”，在糧食供給偏緊的情況下，各種地區貿易壁壘就會(huì )重新抬頭。
第三，農戶(hù)對市場(chǎng)供求信號的反應具有盲目性。供給趨緊時(shí)，農戶(hù)也會(huì )增加存糧。農戶(hù)“賣(mài)跌不賣(mài)漲”的行為經(jīng)過(guò)同步放大，會(huì )迫使價(jià)格不正常上漲，給國家的宏觀(guān)調控增加了困難。
第四，國有糧食企業(yè)的逆向操作會(huì )加劇糧食市場(chǎng)波動(dòng)。國有糧食企業(yè)和農戶(hù)一樣，也會(huì )“賣(mài)跌不賣(mài)漲”。糧食供給一旦趨緊，國有糧食企業(yè)也不一定會(huì )大幅度減少庫存。1993年之后的糧食搶購和價(jià)格暴漲風(fēng)潮，國有糧食企業(yè)跟著(zhù)私商高價(jià)搶購糧食，甚至把國家為平抑糧價(jià)拋售的專(zhuān)儲糧也拿去高價(jià)銷(xiāo)售，而1996年下半年以后糧價(jià)持續下跌時(shí)，國有糧食企業(yè)不積極入市，按保護價(jià)收購農民的余糧，反而虧本銷(xiāo)售糧食。此外，在供給趨緊時(shí)，大多數用糧企業(yè)和糧店會(huì )改變目前隨用隨買(mǎi)的做法，非國有糧食流通渠道會(huì )更加活躍，這一領(lǐng)域的庫存會(huì )相應增加。
如果上述所有因素加在一起，即使供需之間的差距不大，也可能會(huì )引起糧食市場(chǎng)的劇烈波動(dòng)。
今年9月份以后，小麥、玉米、水稻等主要糧食品種的價(jià)格普遍走高。主產(chǎn)區小麥價(jià)格平均漲幅40元～80元／噸，玉米價(jià)格華北地區同比價(jià)位上漲80元～120元/噸。大豆收購價(jià)也上漲了10%以上。糧食的漲價(jià)，直接帶來(lái)了面粉、大米以及食用油、飼料等制成品的價(jià)格上漲。豬肉、色拉油價(jià)格漲幅均在30%左右。從1998年以來(lái)，國內的糧油價(jià)格一直處在一種很低的水平上。當前農產(chǎn)品價(jià)格的上漲基本上是價(jià)格的一種合理回歸，對此，要冷靜觀(guān)察，從容應對。
目前的這種漲價(jià)，直接動(dòng)因有這樣幾點(diǎn)：第一,糧食減產(chǎn)，庫存減少,這一情形開(kāi)始對市場(chǎng)發(fā)生影響；第二,糧價(jià)上升拉動(dòng)原料價(jià)格上升；第三，國際市場(chǎng)上小麥價(jià)格上升,美國大豆減產(chǎn)10%左右,這對國內市場(chǎng)亦有影響;第四，有些市場(chǎng)炒作行為推波助瀾。
這次農產(chǎn)品價(jià)格上漲，可能預示著(zhù)長(cháng)達六年之久的農產(chǎn)品價(jià)格低迷周期的結束。從居民對這次漲價(jià)的反應看，還沒(méi)有出現剛剛放開(kāi)糧油價(jià)格時(shí)的那種恐慌心理，沒(méi)有出現大量搶購。另外，糧油價(jià)格的上漲，目前的居民收入水平完全可以消化。這種價(jià)格的變化也會(huì )帶來(lái)一些不利的影響，比如城市低收入人口可能會(huì )有一些恐慌。當前，要密切關(guān)注農產(chǎn)品價(jià)格走勢，避免出現類(lèi)似1993年秋冬那種市場(chǎng)糧價(jià)暴漲的局面。
如何確保國家糧食安全
糧食問(wèn)題不是孤立的，要充分利用國內外兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，把確保國家糧食安全與推進(jìn)農業(yè)結構戰略性調整，提高農業(yè)綜合效益和競爭力，實(shí)施可持續發(fā)展戰略等長(cháng)期目標結合起來(lái)
從中長(cháng)期看，由于人口增加，耕地減少，城市化加快，人民生活水平提高，中國糧食需求將呈剛性增長(cháng)，糧食供求關(guān)系將是偏緊的。
糧食是關(guān)系到國計民生的特殊商品，確保糧食安全是一項長(cháng)期的戰略任務(wù)。整體而言，中國糧食問(wèn)題應該主要依靠自己解決，依賴(lài)他人或者完全自給自足都是不可取的。糧食問(wèn)題不是孤立的，要充分利用國內外兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，把確保國家糧食安全與推進(jìn)農業(yè)結構戰略性調整，提高農業(yè)綜合效益和競爭力，實(shí)施可持續發(fā)展戰略等長(cháng)期目標結合起來(lái)。
1.切實(shí)保護和穩定提高糧食綜合生產(chǎn)能力。糧食生產(chǎn)的基本資源(耕地、水資源等)一旦減少，使糧食生產(chǎn)的能力遭到破壞，必然危及糧食安全。保護和提高糧食生產(chǎn)能力是確保國家糧食安全的基礎。調減糧食種植面積要穩步進(jìn)行。必須要嚴格控制各類(lèi)建設用地對耕地尤其是基本農田的侵占行為，通過(guò)復墾增加耕地資源，減緩總耕地資源的下降速度。要積極研究和推廣先進(jìn)的農業(yè)節水技術(shù)，同時(shí)，保證灌溉設施得到保護和有效利用，并加大對水利設施的投資力度，提高我國水資源的利用率。要充分利用WTO框架下的“綠箱政策”，強化糧食增產(chǎn)的科技支撐體系。應把提高糧食品質(zhì)作為科技攻關(guān)和推廣的重點(diǎn)。國家商品糧基地建設要調整結構，向優(yōu)質(zhì)化方向發(fā)展。
2.優(yōu)化糧食生產(chǎn)區域布局，加強國家對糧食主產(chǎn)區的扶持。確保糧食安全，并不意味著(zhù)所有地區都實(shí)現糧食自給，更不能否定個(gè)別地區通過(guò)與產(chǎn)區交換或國際貿易而獲取糧食的可能性。要積極引導和強化市場(chǎng)對糧食供需的調節作用，從各地區追求區域內的產(chǎn)需平衡向全國供需平衡轉變。中國糧食生產(chǎn)愈來(lái)愈向糧食主產(chǎn)區集中，即集中到東北三省、黃淮海平原、長(cháng)江中下游平原等地區。要增加國家對糧食主產(chǎn)區的財政和信貸投入。
3.保護好農民的種糧積極性。由于近年糧食供過(guò)于求，糧價(jià)持續走低，各種生產(chǎn)要素費用不斷上升，相當一部分農民種糧無(wú)利可圖，農民種糧積極性受到嚴重影響。解決這個(gè)問(wèn)題，一是在糧食放開(kāi)經(jīng)營(yíng)后，必須探索對生產(chǎn)者進(jìn)行直接收入補貼的方式。二是應當在降低糧食生產(chǎn)成本上想辦法。要依靠科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，降低要素投入成本。逐步降低農業(yè)稅稅率，減輕糧食生產(chǎn)的稅收負擔，是保證糧食生產(chǎn)收益、增加農民種糧收入的有效途徑。在我們對中部地區一些縣糧食生產(chǎn)效益的調查表明，農村稅費改革后虛輕實(shí)重的農業(yè)稅，幾乎抽取了糧食生產(chǎn)的全部剩余。建議統一確定分期減征幅度，在五年內實(shí)現取消農業(yè)稅的政策目標。這種“以稅惠農”的辦法最能保證農民直接受益、管理成本低、可操作性強。
4.完善國家糧食儲備制度。糧食儲備是政府調控糧食市場(chǎng)、確保糧食安全的重要手段。但糧食儲備體系只是解決糧食安全的應急措施。確保國家糧食安全的基礎是在“地里”，而不是在“庫里”。中國糧食儲備制度目前仍存在很大缺陷，主要是國家儲備糧功能定位不明確，儲備規模過(guò)大，成本過(guò)高；國家糧食儲備暴露出了明顯的效率低、時(shí)效性差、透明度低等弊端。要對國家糧食儲備體系從制度上重新進(jìn)行設計。
5.依靠國際市場(chǎng)來(lái)調劑余缺。中國解決糧食問(wèn)題必須立足于提高國內糧食綜合生產(chǎn)能力，但也要充分利用國際市場(chǎng)調劑余缺和品種。適當多進(jìn)口一點(diǎn)糧食對于保護和改善生態(tài)環(huán)境是有利的。從中長(cháng)期看，中國的糧食自給率可平均保持在不低于90%的水平上。從以往經(jīng)驗看，出現過(guò)國內糧食供給相對平衡的時(shí)候大量進(jìn)口，國內糧食減產(chǎn)供應緊張的時(shí)候又大量出口的怪現象。要統一協(xié)調糧食內外貿政策，要提高糧食進(jìn)出口的運作效率，防止糧食的進(jìn)出口方向與國內的供需實(shí)際嚴重脫節，減少“逆向調節”。今后應把糧食安全的重點(diǎn)放在基本口糧方面，對飼料用糧等采取更加靈活的策略。應推行南進(jìn)北出的進(jìn)出口策略。南方銷(xiāo)區可利用WTO配額從國際市場(chǎng)進(jìn)口玉米、小麥及其制品和飼料等產(chǎn)品，北方可利用市場(chǎng)區位優(yōu)勢出口大米、玉米、小麥和大豆等農產(chǎn)品。
6.保障特殊群體的糧食安全。糧食安全的基本內涵是指“確保所有的人在任何時(shí)候都能買(mǎi)得到，又能買(mǎi)得起他們需要的基本食品”。在中國，確保糧食安全應包括三項具體目標：一是保護和穩定提高糧食生產(chǎn)能力，確保糧食基本自給水平；二是通過(guò)進(jìn)出口調劑、庫存吞吐，最大限度地保證糧食市場(chǎng)供求平衡；三是保障特殊群體的食品安全。目前中國農村還有2800多萬(wàn)貧困人口，城市還有不少收入低的居民(包括下崗職工)，而且幾乎每年都有一些地區遭受?chē)乐氐淖匀粸暮�。除此之外，有的是身體殘缺缺乏勞動(dòng)能力，有的是嚴重疾病喪失工作能力等等。必須把保障這些特殊的人群的糧食安全問(wèn)題作為確保國家糧食安全的重要內容。要借鑒國外的一些做法，為需要救濟的低收入人口提供糧食援助，使其維持正常的生活。
7.盡快建立和完善糧食信息預警系統。目前，糧食生產(chǎn)、流通、庫存、消費等方面的一些基本情況，并不很清楚。如對糧食庫存量的看法就不盡一致。要開(kāi)展糧食產(chǎn)、供、銷(xiāo)、存環(huán)節的跟蹤調查。加強對糧食播種面積的調查與核實(shí)。要對農戶(hù)存糧的情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監控。要逐步建立權威的糧食生產(chǎn)、消費、庫存信息發(fā)布制度。
以提高糧食綜合生產(chǎn)能力和優(yōu)化糧食生產(chǎn)布局為主，以糧食儲備調節和糧食進(jìn)出口調節為輔，保護好農民的種糧積極性，強化對低收入階層的糧食援助，是確保中國糧食安全的合理途徑。(來(lái)源：《財經(jīng)》雜志作者：國務(wù)院發(fā)展研究中心農村經(jīng)濟研究部部長(cháng)韓俊)
