問(wèn)：修改《中國人民銀行法》的背景如何？
今年是國務(wù)院決定中國人民銀行專(zhuān)門(mén)行使中央銀行職能二十周年，中國人民銀行職能的調整變化是中國金融體制改革不斷深化的表現。
1984年1月1日中國人民銀行專(zhuān)門(mén)行使中央銀行職能，標志著(zhù)在金融業(yè)的發(fā)展上我們放棄了計劃經(jīng)濟條件下以社會(huì )簿記功能為特征的集貨幣發(fā)行與信貸發(fā)放為一體的大一統銀行體制，實(shí)行了與商品經(jīng)濟發(fā)展相適應的中央銀行體制。
中央銀行由于壟斷了現鈔發(fā)行權而具備了維護金融穩定的能力和實(shí)施金融監管的便利。金融監管是一種行政權力，它也可以相對獨立地存在，因而各國根據其歷史、文化、政治經(jīng)濟和金融的不同情況有著(zhù)各不相同的監管模式。二十多年的改革開(kāi)放、世界經(jīng)濟一體化和金融全球化趨勢的發(fā)展使中國的經(jīng)濟金融逐漸融入全球經(jīng)濟金融之中，中國貨幣政策的獨立性受到了嚴峻挑戰。全球金融創(chuàng )新的發(fā)展和金融綜合經(jīng)營(yíng)趨勢的發(fā)展以及電子技術(shù)帶來(lái)的金融業(yè)務(wù)在時(shí)間、空間上發(fā)生的巨大變化使金融監管的專(zhuān)業(yè)水準要求越來(lái)越高。為了適應變化著(zhù)的形勢，中國人民銀行在不斷地完善和強化制定和實(shí)施貨幣政策職能，國家在不斷地調整金融監管的體制。為了強化金融宏觀(guān)調控、維護金融穩定、提高銀行業(yè)監管水平，黨中央、國務(wù)院做出了分設銀行業(yè)監督管理委員會(huì )的決定。12月27日全國人大常委會(huì )第六次會(huì )議通過(guò)了《中國人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》的修改決定，通過(guò)了《銀行業(yè)監督管理法》，以法律的形式肯定了中國金融業(yè)改革的成果。
這次修改《中國人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》所遵循的原則是從法律上分清中國人民銀行和銀監會(huì )的職責，為這兩個(gè)機構依法行政提供法律依據，同時(shí)為銀行業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展留下空間。中央銀行制定和實(shí)施貨幣政策非常重要的內容之一是統計、調控貨幣供應量。貨幣供應量由現鈔和商業(yè)銀行的存款組成，貨幣政策工具的運用主要是調整商業(yè)銀行和金融機構的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從這個(gè)意義上講，貨幣政策的制定和實(shí)施與金融監管既有相對獨立的一面，又有難以分割的聯(lián)系。為此，在兩法修改中最大限度地劃分了人民銀行和銀監會(huì )的職責，同時(shí)也一再強調了雙方之間的協(xié)調和信息共享，以盡可能地提高貨幣政策實(shí)施的有效性和監管的效率，最大限度地減少金融機構不必要的負擔。在黨中央和國務(wù)院的正確領(lǐng)導下，人民銀行和銀監會(huì )將密切配合，依法履行職責，共同促進(jìn)中國金融業(yè)的發(fā)展和穩定。
問(wèn)：修改《中國人民銀行法》的目的是什么？
為了進(jìn)一步健全金融監管體制，國務(wù)院決定設立銀監會(huì )，統一監管銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司等銀行業(yè)金融機構。人民銀行不再履行上述金融監管職責后，其職能主要是制定和執行貨幣政策，不斷完善有關(guān)金融機構的運行規則，更好地發(fā)揮作為中央銀行在宏觀(guān)調控和防范與化解金融風(fēng)險中的作用。這次修改《中國人民銀行法》，主要是為了適應中國人民銀行職能的調整和金融監管體制的改革。
根據我國金融體制改革的需要，自1984年1月1日起，中國人民銀行專(zhuān)門(mén)行使中央銀行職能，承擔著(zhù)制定和執行貨幣政策、提供金融服務(wù)以及監管銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)的職責。1995年，《中華人民共和國中國人民銀行法》頒布實(shí)施，以法律的形式明確了中國人民銀行的性質(zhì)和地位。
中國人民銀行專(zhuān)門(mén)行使中央銀行職能二十年來(lái)，金融監管體制經(jīng)歷了幾次重大調整。1992年12月，國務(wù)院證券委員會(huì )和中國證券監督管理委員會(huì )成立，與中國人民銀行共同管理證券業(yè)。1997年11月，原來(lái)由中國人民銀行監管的證券經(jīng)營(yíng)機構劃歸中國證監會(huì )統一監管。1998年11月，中國保險業(yè)監督管理委員會(huì )成立，負責監管全國商業(yè)保險市場(chǎng)。2003年4月，中國銀行業(yè)監督管理委員會(huì )成立，統一監管銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司等金融機構。人民銀行的主要職能轉變?yōu)椤爸贫ê蛨绦胸泿耪�，不斷完善有關(guān)金融機構的運行規則，更好地發(fā)揮作為中央銀行在宏觀(guān)經(jīng)濟調控和防范與化解系統性金融風(fēng)險中的作用�！睘榱诉m應人民銀行職能的轉變和金融監管體制的一系列改革，對《中國人民銀行法》進(jìn)行修改是非常必要的。
問(wèn)：修改《中國人民銀行法》涉及的主要內容有哪些？
原《中國人民銀行法》共計八章51條，賦予中國人民銀行的職責主要有制定和執行貨幣政策、實(shí)施金融監管和提供金融服務(wù)三個(gè)方面。這次修改后的《中國人民銀行法》，法條增加至53條，對25處進(jìn)行了修改，其中增加4條，刪除2條，修改19條，將中國人民銀行的職責調整為制定和執行貨幣政策、維護金融穩定和提供金融服務(wù)三個(gè)方面。概括而言，今后中國人民銀行在履行職責方面最大的變化集中體現在：“一個(gè)強化、一個(gè)轉換和兩個(gè)增加”：
“一個(gè)強化”就是強化了中國人民銀行與制定和執行貨幣政策有關(guān)的職責。具體而言，《中國人民銀行法》第十二條要求中國人民銀行貨幣政策委員會(huì )在國家宏觀(guān)調控、貨幣政策制定和調整中發(fā)揮重要作用；第二十三條增加了中國人民銀行在公開(kāi)市場(chǎng)買(mǎi)賣(mài)金融債券這一貨幣政策工具；第三十一條要求中國人民銀行依法監測金融市場(chǎng)的運行情況，對金融市場(chǎng)實(shí)施宏觀(guān)調控，促進(jìn)金融市場(chǎng)協(xié)調發(fā)展等等。
“一個(gè)轉換”即由過(guò)去主要通過(guò)對銀行業(yè)金融機構的設立審批、業(yè)務(wù)審批和高級管理人員任職資格審查和日常監督管理等直接監管的職能轉換為履行對金融業(yè)宏觀(guān)調控和防范與化解系統性風(fēng)險的職能，即維護金融穩定職能。具體而言，《中國人民銀行法》第一條刪除了“加強對金融業(yè)的監督管理”，而代之以“維護金融穩定”；第二條明確中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導下防范和化解金融風(fēng)險，維護金融穩定，刪除了原《中國人民銀行法》的第三十一條，即“中國人民銀行按照規定審批金融機構的設立、變更、終止及業(yè)務(wù)范圍”，而代之以“中國人民銀行依法監測金融市場(chǎng)的運行情況，對金融市場(chǎng)實(shí)施宏觀(guān)調控，促進(jìn)其協(xié)調發(fā)展”；增加了第三十四條，即“當銀行業(yè)金融機構出現支付困難，可能引發(fā)金融風(fēng)險時(shí)，為了維護金融穩定，中國人民銀行經(jīng)國務(wù)院批準，有權對銀行業(yè)金融機構進(jìn)行檢查監督”等。
“兩個(gè)增加”是指增加反洗錢(qián)和管理信貸征信業(yè)兩項職能�！吨袊嗣胥y行法》第四條規定：中國人民銀行指導、部署金融業(yè)反洗錢(qián)工作，負責反洗錢(qián)的資金監測。
應當說(shuō)明的是，中國人民銀行履行信貸征信業(yè)管理職能，其法律依據也是《中國人民銀行法》第四條第一款規定的“中國人民銀行履行國務(wù)院規定的其他職責”。經(jīng)國務(wù)院批準由中央編制辦公室制發(fā)的中國人民銀行“三定”方案中明確規定“中國人民銀行管理信貸征信業(yè)，推動(dòng)建立社會(huì )信用體系”。據此，雖然《中國人民銀行法》沒(méi)有明確規定中國人民銀行履行信貸征信業(yè)的管理職責，但管理信貸征信業(yè)仍然是中國人民銀行的法定職責之一。
問(wèn)：人民銀行維護金融穩定的職責在修改后的《中國人民銀行法》中是如何體現的？
金融穩定是一個(gè)廣義的概念，是金融運行的一種狀態(tài)。以前中國人民銀行既負責制定和執行貨幣政策，又履行金融監管的職責，維護金融穩定這一職責分解在中國人民銀行的各項職責中�，F在，中國人民銀行不再履行對銀行業(yè)金融機構的市場(chǎng)準入及業(yè)務(wù)范圍審批等監督管理職責，維護金融穩定主要包括以下幾個(gè)方面：一是作為最后貸款人在必要時(shí)救助高風(fēng)險金融機構；二是共享監管信息采取各種措施防范系統性金融風(fēng)險；三是由國務(wù)院建立監管協(xié)調機制。
中國人民銀行作為我國的中央銀行是銀行的銀行、政府的銀行和發(fā)行的銀行，有最后貸款人的手段，具有維護國家金融穩定的手段，從而承擔著(zhù)金融穩定的職能。但中國人民銀行不能輕易運用最后貸款人的手段實(shí)現維護金融穩定的目標，否則會(huì )產(chǎn)生道德風(fēng)險，損害社會(huì )信用的基礎，只有采取各種手段防范系統性金融風(fēng)險才是維護金融穩定的治本之計。因此，《中國人民銀行法》從防范和化解系統性金融風(fēng)險角度，設計了近10個(gè)條文，賦予中國人民銀行維護金融穩定的職能，明確中國人民銀行為維護金融穩定可以采取的各種法律手段。
具體而言，《中國人民銀行法》第一條、第二條和第十三條明確中國人民銀行及其分支機構負有維護金融穩定的職能；第四條和第二十七條要求中國人民銀行維護支付、清算系統的正常運行，促進(jìn)金融穩定；第三十條明確了中國人民銀行提供再貸款化解金融風(fēng)險，維護金融穩定；第三十一條“中國人民銀行依法監測金融市場(chǎng)的運行情況，對金融市場(chǎng)實(shí)施宏觀(guān)調控，促進(jìn)其協(xié)調發(fā)展”，要求中國人民銀行從維護金融市場(chǎng)穩定的角度，做好金融穩定工作；第三十四條明確“當銀行業(yè)金融機構出現支付困難，可能引發(fā)金融風(fēng)險時(shí)，為了維護金融穩定，中國人民銀行經(jīng)國務(wù)院批準，有權對銀行業(yè)金融機構進(jìn)行檢查監督”，從分析風(fēng)險性質(zhì)及嚴重程度這一角度出發(fā)，賦予中國人民銀行為化解金融風(fēng)險而享有的檢查監督權；第三十五條要求中國人民銀行與銀行業(yè)監督管理機構等金融監督管理機構建立監管信息共享機制，從信息共享、及時(shí)溝通情況角度出發(fā)，為中國人民銀行維護金融穩定提供信息基礎。此外，考慮到維護金融穩定還涉及銀行、證券及保險等專(zhuān)業(yè)監管部門(mén)以及國家財政部門(mén)，要求在更高層次對相關(guān)政策措施進(jìn)行協(xié)調，建立防范和化解金融風(fēng)險的長(cháng)效機制，《中國人民銀行法》規定：“國務(wù)院建立金融監督管理協(xié)調機制，具體辦法由國務(wù)院規定”。
問(wèn)：修改后的《中國人民銀行法》對貨幣政策委員會(huì )的作用是如何規定的？
根據原《中國人民銀行法》的規定，經(jīng)國務(wù)院批準，中國人民銀行于1997年設立貨幣政策委員會(huì )，作為中國人民銀行制定貨幣政策的咨詢(xún)議事機構。貨幣政策委員會(huì )的主要職責是根據國家的宏觀(guān)經(jīng)濟調控目標，討論貨幣政策的制定和調整、貨幣政策工具的運用、貨幣政策與其他宏觀(guān)經(jīng)濟政策的協(xié)調等涉及貨幣政策的重大事項，提出制定和實(shí)施貨幣政策的建議。國務(wù)院頒布了《中國人民銀行貨幣政策委員會(huì )條例》，明確了貨幣政策委員會(huì )的職責、組成和工作程序。
中國人民銀行的職能調整后，可以更加專(zhuān)注于履行其金融宏觀(guān)調控職能。為了充分發(fā)揮貨幣政策委員會(huì )對中央銀行制定和執行貨幣政策的咨詢(xún)議事作用，修改后的《中國人民銀行法》增加了“中國人民銀行貨幣政策委員會(huì )應當在國家宏觀(guān)調控、貨幣政策制定和調整中，發(fā)揮重要作用”的規定。
問(wèn)：修改后的《中國人民銀行法》保留了人民銀行必要的監管職責，這是否會(huì )與銀監會(huì )的監管職責發(fā)生沖突？
不會(huì )。根據我國目前的金融監督管理體制，人民銀行為履行制定、執行貨幣政策，維護金融穩定，防范和化解系統性金融風(fēng)險等職責，必須要保留對貨幣市場(chǎng)、金融機構部分業(yè)務(wù)等的監督管理權力。例如，人民銀行負責的監督管理全國銀行間債券市場(chǎng)、同業(yè)拆借市場(chǎng)、銀行間外匯市場(chǎng)和黃金市場(chǎng)，審批商業(yè)銀行結售匯業(yè)務(wù)等監管職責。人民銀行所保留的這些必要的監管職責中，有些是與銀監會(huì )的監管職能完全可以劃分清楚的，例如上面提到的人民銀行所保留的監管職能和修改后的《中國人民銀行法》第32條所規定的直接監督檢查權。但由于銀監會(huì )對銀行業(yè)金融機構的業(yè)務(wù)準入負有直接監管職責，因此在人民銀行行使對貨幣市場(chǎng)的監督管理職責方面，銀監會(huì )的監管職能可能會(huì )與人民銀行的監管職能存在一些交叉。由于《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監督管理法》三部法律同時(shí)審議，三部法律為解決此類(lèi)問(wèn)題已做出了一系列的制度性安排，例如《中國人民銀行法》通過(guò)賦予人民銀行建議監督檢查權，從而可以避免對銀行業(yè)金融機構的重復監督檢查。而在特定情況下，人民銀行的全面監督檢查權則可以最小成本地防范和化解金融風(fēng)險，維護金融穩定。因此，人民銀行所保留的必要的監管職責是提高效率的一種制度性安排，也是人民銀行與銀監會(huì )進(jìn)行高效監管的制度基礎。
人民銀行的監督檢查權規定在《中國人民銀行法》第三十二條、第三十三條和第三十四條中。其中，第三十二條明確規定了人民銀行有權對與其制定和執行貨幣政策、開(kāi)展業(yè)務(wù)、從事金融服務(wù)等直接相關(guān)的金融機構、其他單位和個(gè)人的九種行為直接進(jìn)行監督檢查，主要包括執行有關(guān)存款準備金管理規定的行為，與中國人民銀行特種貸款有關(guān)的行為，執行人民幣管理規定等行為。也就是說(shuō)，中國人民銀行在通常情況下不對銀行業(yè)金融機構進(jìn)行全面的、日常性的監督檢查，對于人民銀行為了實(shí)施貨幣政策和維護金融穩定，需要對銀行業(yè)金融機構進(jìn)行監督檢查的，則可以建議銀監會(huì )對其進(jìn)行監督檢查。例如，銀行業(yè)金融機構違反利率管理規定、違反支付結算有關(guān)規定的違法行為。但當銀行業(yè)金融機構出現支付困難，可能引發(fā)金融風(fēng)險時(shí)，為了維護金融穩定，根據第三十四條的規定，中國人民銀行經(jīng)國務(wù)院批準，有權對銀行業(yè)金融機構進(jìn)行全面檢查監督。
總之，銀監會(huì )作為銀行業(yè)監管部門(mén)，對銀行類(lèi)金融機構具有機構監管的權力，但不排斥人民銀行對金融機構的功能監管權。而且，銀監會(huì )的機構監管與人民銀行的功能監管也各有不同的側重點(diǎn)，兩者在現實(shí)操作中是完全可以加以區分的，我們將依據法律的分工協(xié)調對金融機構的檢查，不會(huì )導致對銀行業(yè)金融機構的重復監督檢查，增加其負擔。
問(wèn)：修改后的《中國人民銀行法》對人民銀行的職責有哪些調整？
修改后的《中國人民銀行法》將人民銀行的職責由原來(lái)的十一項調整為十三項，除了仍保留的制定和執行貨幣政策；發(fā)行人民幣、管理人民幣流通；經(jīng)理國庫，持有、管理、經(jīng)營(yíng)國家外匯儲備、黃金儲備；維護支付、清算系統的正常運行；負責金融業(yè)的統計、調查、分析和預測等職責外，增加了“指導、部署金融業(yè)反洗錢(qián)工作，負責反洗錢(qián)的資金監測”職責，規定了“監督管理銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)和銀行間債券市場(chǎng)”、“實(shí)施外匯管理，監督管理銀行間外匯市場(chǎng)”、“監督管理黃金市場(chǎng)”等職責。另外，《中國人民銀行法》第四條所規定的人民銀行最后一項職責——“國務(wù)院規定的其他職責”是一個(gè)兜底條款。根據此規定，在《中國人民銀行法》中沒(méi)有規定，但經(jīng)國務(wù)院批準的人民銀行“三定”方案所規定的人民銀行負有的職責也是人民銀行的法定職責，例如，負責管理信貸征信業(yè)，協(xié)調有關(guān)部門(mén)的反洗錢(qián)工作。將來(lái)根據國務(wù)院的授權，人民銀行也可能會(huì )增加其他一些職責。
問(wèn)：修改后的《中國人民銀行法》對人民銀行的反洗錢(qián)職責是如何規定的？
這次修改的《中國人民銀行法》第四條第(十)項規定，人民銀行負責“指導、部署金融業(yè)反洗錢(qián)工作，負責反洗錢(qián)的資金監測”。同時(shí)根據經(jīng)國務(wù)院批準調整后的人民銀行“三定”方案，人民銀行還負責協(xié)調國務(wù)院有關(guān)部門(mén)的反洗錢(qián)工作。近年來(lái)，按照國務(wù)院的要求，中國人民銀行一直非常重視反洗錢(qián)工作。2001年9月，中國人民銀行就成立了反洗錢(qián)工作領(lǐng)導小組，統一領(lǐng)導、部署我國銀行業(yè)反洗錢(qián)工作，審批銀行業(yè)反洗錢(qián)對外合作交流項目，研究和制訂銀行系統的反洗錢(qián)戰略。2002年3月，中國人民銀行又分別成立了反洗錢(qián)工作處和支付交易監測處。2003年3月，國家外匯管理局也成立了專(zhuān)門(mén)監管跨境洗錢(qián)的反洗錢(qián)處。2003年10月，中國人民銀行根據國務(wù)院批準的“三定”方案，組建了反洗錢(qián)局，主要負責承辦組織協(xié)調國家反洗錢(qián)工作，研究和擬訂金融機構反洗錢(qián)規劃和政策，承辦反洗錢(qián)的國際合作與交流工作，匯總和跟蹤分析各部門(mén)提供的人民幣、外幣等可疑支付交易信息等反洗錢(qián)工作職責。此外，2003年1月，中國人民銀行還頒布了《金融機構反洗錢(qián)規定》、《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》和《金融機構大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》，為人民銀行做好金融業(yè)的反洗錢(qián)工作提供了有力的法律武器。
因此，此次《中國人民銀行法》增加的人民銀行的“指導、部署金融業(yè)反洗錢(qián)工作，負責反洗錢(qián)的資金監測”職責，為人民銀行履行反洗錢(qián)法定職責提供了法律保障。
